I SA/Gd 689/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. E. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek oddala skargę. Decyzją z dnia 19 marca 2018 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1-3, ust. 3a oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1778), zwanej dalej "u.s.u.s." oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem", odmówił panu Z.E.: 1. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne za okres 04/2014, 06/2014, 09/2014-05/2015, 07/2015, ubezpieczenie zdrowotne za okres 03-2014-04/2014, 06/2014-07/2015, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres 06/2014-03/2015, 06/2015-07/2015 - w części finansowanej przez płatnika składek i odsetek za zwłokę od należności z tytułu składek w części finansowanej przez ubezpieczonych w łącznej kwocie 15.473,41 zł, 2. umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej będącej jednocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie 6.095,86 zł, w tym na ubezpieczenie społeczne za okres 03/2014-06/2014, 08/2014-07/2015, oraz ubezpieczenie zdrowotne za okres 03/201-07/2015. W uzasadnieniu organ wskazał, że wysokość zadłużenia powstałego z uwagi na niedopełnienie obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie własne osoby prowadzącej działalność gospodarczą i za zatrudnionych pracowników wynika z decyzji ZUS z dnia [...] 2016 r. nr [...]. Według złożonego przez zobowiązanego oświadczenia, pobiera on świadczenie emerytalne z ZUS w kwocie 1052,22 zł netto; prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną, której dochodów jednak nie zna, w małżeństwie obowiązuje bowiem rozdzielność majątkowa małżeńska; stałe miesięczne wydatki na utrzymanie wynoszą 539,99 zł; wnioskodawca nie korzysta z pomocy społecznej; posiada zadłużenie z tytułu podatków w kwocie 10.55 zł, kredytu w kwocie 185.728 zł, w bankach w kwocie 1300 zł. Łącznie na rzecz spłaty długów wnioskodawca uiszcza 751,22 zł miesięcznie. Jest on również współwłaścicielem trzech nieruchomości położnych w K.. Organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Całkowita nieściągalność zachodzi wyłącznie w przypadkach wymienionych enumeratywnie w ustawie. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia całkowitej nieściągalności składek, gdyż skarżący uzyskuje dochód oraz posiada majątek (nieruchomość). Dalej organ przywołując art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stwierdził, że daje on możliwość umorzenia należności, pomimo braku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, jeżeli przemawia za tym ważny interes osoby zobowiązanej do ich opłacenia. Zgodnie z rozporządzeniem, wydanym na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s., ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Zgromadzone w sprawie dokumenty nie dają podstaw do umorzenia przedmiotowych należności na podstawie ww. przepisów. Skarżący udokumentował wprawdzie swój zły stan zdrowia, niemniej jednak posiada źródło dochodów z tytułu emerytury. Jest też współwłaścicielem nieruchomości. Skarżący wniósł do ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] 2018 r. ZUS utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] 2018r., nie znajdując podstaw do jej zmiany ani uchylenia. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się umorzenia zaległości składkowych. Wskazał, że przedłożył dowody, które przemawiają za zasadnością jego wniosku. Wyjaśnił, że emerytura, którą otrzymuje, jest zaniżona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego podniósł zarzuty naruszenia art. 11, art. 77, art. 78, art. 80 w zw. z art. 85 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Podkreślił, że w sytuacji, gdy skarżący powoływał się na zły stan zdrowia, organ powinien był wezwać go do przedłożenia dokumentów potwierdzających tę okoliczność. Organ powinien też zwrócić się do organu egzekucyjnego o wskazanie przebiegu prowadzonej egzekucji. Nadto umorzeniu podlegałyby także składki, które nie zostały uiszczone za pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta nie narusza prawa. Materialnoprawną podstawą umorzenia należności z tytułu składek jest powołany w decyzji art. 28 u.s.u.s. Powołana ustawa w treści wskazanego przepisu daje prawo do umorzenia tych należności w sytuacji ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 1-3), a także w uzasadnionych przypadkach, w stosunku do składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności (art. 28 ust. 3a), przy czym umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty (art. 28 ust. 4). Jednocześnie na postawie art. 32 cytowanej ustawy, przepisy dotyczące składek na ubezpieczenie społeczne stosuje się odpowiednio także do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne. Całkowita nieściągalność zachodzi, gdy: 1. dłużnik zmarł, nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2. sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. - Prawo upadłościowe; 3. nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej; 4. nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a. wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b. nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5. naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6. jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. O ile regulacja powyższa, dotycząca możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne z powodu ich całkowitej nieściągalności, odnosi się do wszystkich podmiotów zobowiązanych do ich uiszczenia, o tyle w odniesieniu do osób ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami tych składek, a więc osób płacących składki na własne ubezpieczenie społeczne, omawiana ustawa przewiduje również możliwość umorzenia należności z tytułu składek (odsetek za zwłokę) pomimo braku ich całkowitej nieściągalności, co może mieć miejsce w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a), których wskazanie pozostawiła ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, upoważniając go w art. 28 ust. 3b, aby w drodze rozporządzenia określił szczegółowe zasady tego umarzania, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających to umorzenie przy wzięciu pod uwagę ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Przepisy te nie mają jednak zastosowania do składek z tytułu ubezpieczenia społecznego ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Działając na mocy powyższego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał w dniu 31.07.2003 r. rozporządzenie w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), w którym to rozporządzeniu zawarta została zasada (§ 3 ust. 1), że Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, iż ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku, gdy opłacenie tych należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. W przypadku obu ww. rodzajów przesłanek umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne (całkowita nieściągalność, ważny interes osoby zobowiązanej) ustawodawca pozostawił Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych swobodę w uznaniu zasadności podstaw umorzenia, stanowiąc o możliwości, a nie konieczności zastosowania tej ulgi w razie zaistnienia mających ją uzasadniać zdarzeń, co podejmowanym w tym zakresie decyzjom nadaje charakter tzw. decyzji uznaniowych. Uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie umorzenia zaległych należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oznacza, że z woli ustawodawcy nawet stwierdzenie istnienia przesłanki w postaci ważnego interesu osoby zobowiązanej do opłacenia tych należności, której wystąpienie jest warunkiem wstępnym ewentualnego umorzenia, organ rentowy ma możliwość dokonania swobodnego wyboru w ocenie tego, czy zachodzi przypadek uzasadniający to umorzenie. Ulga w postaci umorzenia zaległości składkowych czy odsetek stanowi niewątpliwie odstępstwo od reguły, jaką jest płacenie składek ubezpieczeniowych, zatem musi ona mieć charakter wyjątkowy, związany z wystąpieniem zdarzeń o takim też charakterze, z reguły od samego zobowiązanego niezależnych. Kontrola sądowa legalności decyzji wydanych w ramach tzw. uznania administracyjnego sprowadza się w związku z tym jedynie do badania, czy w procesie dochodzenia do tych rozstrzygnięć organ rentowy uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, jakie wskazywać mogłyby na ważny interes zobowiązanego oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów. Mając na uwadze to, że uznaniowy charakter omawianych decyzji ograniczony został przez prawodawcę kierunkowymi dyrektywami wyboru rozstrzygnięcia, istotnym jest, aby w procesie dochodzenia do tego wyboru dokonujący go organ uwzględniał te kierunkowe dyrektywy w oparciu o wszechstronnie zgromadzony materiał dowodowy, wskazany głównie przez zobowiązanego i przez organ należycie zweryfikowany oraz w oparciu o jego wszechstronną ocenę, która swój zewnętrzny wyraz winna znaleźć w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazującym na ewentualny brak prawnych przesłanek do zastosowania umorzenia, względnie na racjonalne przyczyny uznania, że przesłanki te nie dają wystarczających podstaw do zastosowania żądanej ulgi. Brak takiego uzasadnienia zasadnym czyniłby bowiem wniosek, iż rozstrzygnięcie o odmowie zastosowania ulgi oparte zostało nie na racjonalnym uznaniu, lecz podyktowane zostało dowolnością ocen. Na gruncie rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż analiza akt sprawy pozwala uznać, że organ rentowy w sposób wystarczający zebrał dostępny mu materiał dowodowy i dokonał jego oceny, wyprowadzając zasadnie z tej oceny wniosek, iż mimo trudnej sytuacji życiowej, zdrowotnej i majątkowej wnioskodawcy brak jest okoliczności dostatecznie wskazujących na konieczność umorzenia zaległości. Przede wszystkim nie jest sporne, że w przypadku skarżącego nie można mówić o wystąpieniu przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, skarżący bowiem uzyskuje stały dochód z tytułu emerytury, jest też współwłaścicielem trzech nieruchomości położonych w K.. Słusznie zatem organ stwierdził, że istnieje możliwość dochodzenia zapłaty zaległych składek, jakkolwiek niewątpliwie wiązać się to będzie z dolegliwością dla skarżącego. Dolegliwość ta jednak nie jest równoznaczna z całkowitą nieściągalnością należności. W odniesieniu do zaległości z tytułu składek należnych od skarżącego jako osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek, rozważeniu podlegała również sytuacja skarżącego w kontekście przesłanki rozporządzenia, która nakazuje ocenić, czy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Należy uznać, że w okolicznościach faktycznych sprawy taka przesłanka nie zaistniała. Nie chodzi w niej bowiem o subiektywne odczucie dolegliwości związanej z posiadaniem długów w ogóle, lecz szczególne okoliczności, które taką sytuację czynią. Skarżący jest wprawdzie schorowany, jednak choroba ta pozostaje bez wpływu na osiągane przez niego dochody z tytułu emerytury jak również na posiadany przez niego majątek nieruchomy, mogący być źródłem egzekucji. W tej sytuacji za bezzasadny uznać należy podniesiony na rozprawie zarzut, że organ powinien był wezwać skarżącego do udokumentowania swojego złego stanu zdrowia. Skoro ten stan zdrowia nie pozbawia skarżącego możliwości uzyskiwania dochodu, pozostaje bez znaczenia dla oceny zaistnienia przesłanek z § 3 pkt 3 rozporządzenia. Jednocześnie skarżący z uzyskiwanych dochodów reguluje spłaty na poczet zadłużenia z tytułu zaciągniętych kredytów i zaległości podatkowych w wysokości około 751,22 zł miesięcznie. Jakkolwiek zatem sytuacja skarżącego, zobowiązanego do zapłaty zaległych składek jest trudna, to jednak skarżący ma obiektywną możliwość uiszczenia zaległości przynajmniej w ratach. W tej sytuacji umorzenie zaległych składek byłoby przedwczesne. Zważyć należy, że ustawowym obowiązkiem ZUS jest wykorzystanie wszelkich dostępnych środków przymusowego dochodzenia należności. Zobowiązania z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są uprzywilejowane i podlegają - co do zasady - zaspokojeniu przed innymi należnościami (art. 24 ust. 3 u.s.u.s.). Umorzenie należności z tytułu składek stanowi wyraz definitywnej rezygnacji uprawnionego organu z możliwości ich wyegzekwowania. Biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oraz uwzględniając cele, na które są one przeznaczane, organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi. O szczególnym charakterze tych należności świadczy choćby fakt, że ustawodawca przewidział aż 10-letni termin na ich dochodzenie. Jeżeli zatem, tak jak w niniejszej sprawie, istnieje możliwość wyegzekwowania należności choćby w części a umorzenie zaległości przy braku przesłanki całkowitej nieściągalności jest zastrzeżone jedynie dla sytuacji szczególnie krytycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia oraz inne względy społeczne i znikome źródło przychodów na utrzymanie, niemożliwe jest wywiązanie się strony ze zobowiązań wobec ZUS, których zaistnienia zainteresowany nie wykazał, to negatywne dla strony rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne. Mając powyższe na względzie Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji i wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.