I SA/Gd 692/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi H. K. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w z dnia 3 kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w radcy prawnemu M. D. wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w kwocie brutto 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy). Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2014 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, powołując art. 134, w związku z art. 129 § 2 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 grudnia 2010 r. o ustaleniu H. K. kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W uzasadnieniu organ wskazał, że wspomnianą decyzją Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ustalił H. K. kwotę nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w łącznej wysokości 3953,69 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 1925,67 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej - inne w wysokości 2028,02 zł. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 27 grudnia 2010 r., co potwierdza podpis i data na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ ustalił, że pismo z dnia 22 stycznia 2014 r. (data stempla pocztowego) wniesione przez skarżącego do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jest odwołaniem od decyzji z 20 grudnia 2010 r. Wobec tego, że decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych została skutecznie doręczona stronie w dniu 27 grudnia 2010 r. wraz z pouczeniem o terminie i trybie wniesienia odwołania, czternastodniowy termin do dokonania tej czynności, stosownie do art. 129 § 2 k.p.a. upłynął w dniu 10 stycznia 2011 r. W związku z powyższym środek odwoławczy został wniesiony przez H. K. po upływie ustawowego terminu. W tych okolicznościach organ stwierdził, że uchybienie ustawowego terminu do wniesienia odwołania powoduje bezskuteczność tego środka, a zatem wyklucza możliwość merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisane postanowienie H. K. wniósł o jego uchylenie wskazując, że nie zgadza się z decyzją w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności do gruntów rolnych. Podkreślił, że otrzymane dopłaty przekazał dzierżawcy należących do niego gruntów rolnych. Stosowne oświadczenia zostały złożone w placówkach Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zdaniem skarżącego, nie doszło do jakichkolwiek nadużyć wobec spożytkowania otrzymanych środków na cele związane bezpośrednio z produkcją rolną prowadzoną na tych gruntach. Na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. skarżący wyjaśnił, że odwołanie złożył z opóźnieniem albowiem był przekonany o tym, że nie ma żadnych nieprawidłowości i nie będzie musiał zwracać dopłat. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż w świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonego aktu niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Badając zaskarżone postanowienie zgodnie z opisanymi powyżej zasadami Sąd doszedł do przekonania, że podlega ono uchyleniu, jednakże z innych przyczyn niż te, które zostały podniesione w skardze. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W myśl art. 134 k.p.a. powołanego jako podstawa prawna zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przepis art. 134 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek przeprowadzenia kontroli danego środka zaskarżenia pod względem formalnym. Inaczej mówiąc pierwszą czynnością jaką winien podjąć organ jest sprawdzenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny i czy został wniesiony w przepisanym terminie. Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż przysługujący stronie środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu, powoduje jego bezskuteczność czego następstwem jest ostateczność decyzji wykluczająca merytoryczną kognicję organu odwoławczego. Jednakże okolicznością, która przesądziła o konieczności uchylenia zaskarżonego postanowienia, jest fakt podpisania obu rozstrzygnięć wydanych w niniejszej sprawie przez tę samą osobę. Chodzi o decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 20 grudnia 2010 r. oraz zaskarżone postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 3 kwietnia 2014 r. Jak wynika z akt sprawy, autorem zaskarżonego postanowienia jest ta sama osoba, która orzekała w tej samej sprawie na poziomie pierwszej instancji. Na obu rozstrzygnięciach figuruje bowiem podpis zastępcy Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – M. K., działającego raz z upoważnienia Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w decyzji z dnia 20 grudnia 2010 r.), a następnie z upoważnienia Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (w zaskarżonym postanowieniu z dnia 3 kwietnia 2014 r.). Działanie takie niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego. Art. 24 § 1 k.p.a. wskazuje przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Skoro wyłączenie następuje ex lege, dodatkowe orzekanie w tej sprawie, w drodze postanowienia, nie jest już konieczne. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym - na całe postępowanie administracyjne. Uznał zatem, że już samo wypełnienie hipotezy normy z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na udziale w wydawaniu obu orzeczeń ferowanych w każdej sprawie w wykonaniu zasady dwuinstancyjności, stwarza tak znaczne niebezpieczeństwo, że dodatkowe badanie, czy doszło do naruszenia zasady obiektywizmu, jest już zbędne. W konkluzji wypada podkreślić, że udział tej samej osoby, przy wydawaniu orzeczeń w obu instancjach, stanowi istotne naruszenie prawa, dające w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. - podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Mimo że w treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. mowa jest o "decyzji", a nie o "postanowieniu", to jednak regulacja ta ma odpowiednie zastosowanie także do postanowień wydawanych w toku postępowania, co wynika z art. 126 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-52 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Zatem do postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 k.p.a., stosuje się odpowiednio art. 145 k.p.a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Tak więc ustawodawca w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. wprost odwołuje się do art. 24 k.p.a., a co za tym idzie - także do treści zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą postanowień jest rozstrzygnięcie o poszczególnych kwestiach wynikających w toku postępowania administracyjnego, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przedmiotem postanowień jest więc rozstrzyganie konkretnej kwestii proceduralnej, która pojawiła się w trakcie postępowania. O ile zatem kwestia ta zostanie rozstrzygnięta, to rozstrzygnięcie w tej materii należy traktować jako zakończenie sprawy, w której postanowienie zostało wydane w rozumieniu art. 145 § 1 k.p.a. Wobec tego odpowiednie stosowanie przepisu art. 145 § 1 k.p.a. do postanowień musi oznaczać możliwość wznowienia fragmentu postępowania administracyjnego. Przytoczone rozważania prowadzą do wniosku, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. - z uwagi na regulacje zawarte w art. 126 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. - znajduje odpowiednie zastosowanie do postanowień wydanych na podstawie art. 134 k.p.a. Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, o których mowa w art. 24 § 1 k.p.a., jest zatem wadliwość postępowania, pociągająca za sobą - w przypadku postanowienia ostatecznego (o którym mowa w art. 126 k.p.a.) - sankcje w postaci wznowienia fragmentu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji, w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5, poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której wniesiono środek odwoławczy. Tymczasem instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej jest jednym z elementów gwarancji prawa do obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zatem wydanie decyzji, a następnie postanowienia w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez tę samą osobę niewątpliwie świadczy o uchybieniu tej gwarancji. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 podkreślił, że "w odczuciu społecznym znacznie gorzej zostanie oceniona decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może mieć także negatywny wpływ na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej". Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja (postanowienie) wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji charakteru stwierdzonej wadliwości Sąd uznał za przedwczesne i niedopuszczalne wypowiadanie się o zarzutach merytorycznych skargi wobec uchylenia zaskarżonego postanowienia. Rzeczą organu będzie uwzględnienie przedstawionej wyżej oceny prawnej i wyeliminowanie udziału w fazie postępowania wywołanego wniesieniem środka odwoławczego pracownika, który uczestniczył w wydaniu rozstrzygnięcia na etapie pierwszej instancji. Ponadto, biorąc pod uwagę treść pouczenia zawartego w końcowej części decyzji z dnia 20 grudnia 2010 r. rozważenia będzie wymagać, jakie znaczenie dla niniejszej sprawy mają przepisy ustawy z dnia 27 stycznia 2012r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz.243), a w szczególności art. 5 pkt 1) tej ustawy. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. Zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 i 3, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 490).