I SA/Gd 692/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Asystent Sędziego Marzena Cybulska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 23 stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmian w budżecie miasta na 2018 rok oddala skargę. W dniu 20 grudnia 2018 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmian w budżecie miasta na 2018 rok. W uchwale tej Rada określiła między innymi, że dochody bieżące wynoszą 69.848.698,50 złotych, natomiast wydatki bieżące 74.146.800,50 złotych. Przychody z tytułu wolnych środków zaplanowano w wysokości 2.418.186 złotych. Nadwyżka operacyjna wyniosła (-) 4.298.103 złotych i w części wynoszącej (-) 1.879.917 złotych nie została pokryta ani planowanymi przychodami z tytułu wolnych środków, ani przychodami z tytułu nadwyżki budżetowej z lat ubiegłych. Uchwałą nr [...] z dnia 23 stycznia 2019 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej orzekło nieważność powyższego aktu. W ocenie RIO zaplanowanie w budżecie wydatków bieżących wyższych niż dochody bieżące, przy nieposiadaniu przez miasto U. nadwyżki budżetowej z lat ubiegłych i zaplanowaniu wolnych środków w wysokości 2.418.186 złotych, tj. w wysokości niższej niż nadwyżka operacyjna, stanowi istotne naruszenie art. 242 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm.; dalej określanej jako "u.f.p."). Organ nadzorczy zwrócił ponadto uwagę na fakt, że badana uchwała stanowi zmianę uchwały na 2018 rok, a rok budżetowy 2018 upłynął z dniem 31 grudnia 2018 r., brak jest zatem możliwości usunięcia przez Radę Miasta wady o charakterze istotnego naruszenia prawa. Z tych względów RIO nie mogło zastosować trybu przewidzianego w art. 12 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t. jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 561 ze zm.), tj. wszcząć postępowania nadzorczego, wskazać nieprawidłowości oraz określić sposób i termin usunięcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powyższej wady. Rada Miasta w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniosła o uchylenie w całości uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 242 § 1 w zw. z art. 217 ust. 2 pkt 6 u.f.p. oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuwzględnieniu całości wykazanej w złożonych w 2018 r. do RIO sprawozdaniach Rb-NDS faktycznej kwoty przychodów z tytułu wolnych środków jako nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wynikających z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych, wynoszącej 8.994.045,05 zł, prowadzące w konsekwencji do błędnego stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta z 20 grudnia 2018 r. w sprawie zmian w budżecie miasta na 2018 r. ze względu na naruszenie zasady finansów publicznych polegającej na konieczności równoważenia budżetu w części bieżącej. W ocenie strony skarżącej organ nadzoru błędnie uznał, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w odpowiedzi na skargę wniosło o jej odrzucenie, alternatywnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że skarga została wniesiona przez podmiot, który nie ma legitymacji skargowej wynikającej z art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminy (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506). Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze nie została bowiem złożona przez Gminę Miasta a przez jej organ stanowiący i podpisana nie przez burmistrza, lecz przez Przewodniczącego Rady Miasta. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi RIO podtrzymało argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonej uchwale. Pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. Gmina Miasta uzupełniła braki formalne skargi, składając skargę podpisaną przez Burmistrza Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność aktów z zakresu administracji publicznej z prawem. Podstawowy zarzut sprecyzowany w skardze dotyczy naruszenia art. 242 § 2 w zw. z art. 217 ust. 2 pkt 6 u.f.p. Strona stoi na stanowisku, że rzeczą organu jest uwzględnienie faktycznej kwot przychodów z tytułu wolnych środków wykazanej w sprawozdaniu Rb-NOS. Kwota 8.994.045,05 zł, stanowiąca nadwyżkę środków pieniężnych na rachunku bankowym skarżącej wynikająca z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych została pominięta przez organ. Strona podkreśla, że nadwyżki budżetowe różnią się od planowanych dochodów bieżących. Strona przyznała, że nie posiada nadwyżki budżetowej z lat poprzednich, co organ prawidłowo ustalił. W świetle powyższego zaniechanie przez organ ustalenia, czy na dzień podjęcia uchwały jednostka posiadała wolne środki co najmniej równoważące podwyżkę operacyjną jest naruszeniem zasad postępowania. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do sposobu odczytania art. 242 ust. 1 u.f.p. w części dotyczącej przychodów, o których mowa w art. 27 ust. 2 pkt 6 u.f.p. Zgodnie z art. 242 ust. 1 u.f.p. wymogiem uchwały budżetowej jest zachowanie proporcji planowanych bieżących wydatków oraz planowanych dochodów bieżących. Powiększenie planowanych dochodów bieżących uwzględniane w obliczaniu proporcji może wynikać wyłącznie z kwot przychodów, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 5, 7 i 8 u.f.p. Wskazywane przez stronę środki opisane w art. 217 ust. 2 pkt 6 u.f.p. nie mogą być uwzględniane w budżecie jako przychody powiększające środki równoważące planowane wydatki. W treści art. 242 pkt 1 u.f.p. istotne jest zastrzeżenie przez ustawodawcę zarówno w zakresie wydatków bieżących oraz dochodów planowego charakteru uwzględnianych w uchwale środków. Wbrew stanowisku strony nie jest dostateczne posiadanie nadwyżki środków pieniężnych na rachunku bieżącym budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Możliwość finansowania deficytu budżetowego przychodami wskazanymi w katalogu pkt 1-8 art. 217 ust. 2 u.f.p. nie jest tożsama z możliwością odstąpienia na etapie uchwalania budżetu od wymogu równoważenia budżetu w części dotyczącej dochodów i wydatków bieżących na zasadach określonych w art. 242 ust. 1 u.f.p. W ocenie Sądu powołane przepisy uzasadniają stanowisko organu, że zasady konstruowania budżetu zakazują uchwalania budżetu, w którym planowane wydatki są wyższe niż wskazane w uchwale budżetowej planowane wydatki budżetowe powiększone o środki o których mowa w art. 242 ust. 1 u.f.p. Organ prawidłowo wskazuje, że w uchwale budżetowej powinny być zawarte informacje zarówno planowanych wydatkach, jak i planowanych przychodach. Strona skarżąca nie kwestionuje, że z treści uchwały o zmianie budżetu nie wynika stan równowagi. Planowość działań budżetowych wyklucza możliwość odwoływania się na etapie konstruowania budżetu do stanu posiadania nadwyżki środków pieniężnych na bieżącym rachunku jednostki samorządu terytorialnego. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może uchwalić budżetu, w którym planowane wydatki bieżące są wyższe niż planowane dochody (tak: "Źródła finansowania samorządu terytorialnego", pod red. A. Hanusza, WK 2015, https://sip.lex/monograph/369360104). Z tych względów, uznając skargę za nieuzasadnioną Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), skargę oddalił.