I SA/Gd 712/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Sławomir Kozik, , po rozpoznaniu w Wydziale I w trybie uproszczonym w dniu 14 września 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 9 czerwca 2022 r. nr 2201-IEW.4268.6.2022/EP w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu kosztów egzekucyjnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku na rzecz skarżącego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z 12 października 2021 r. A. B.(dalej: zobowiązany, skarżący) zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) m.in. o umorzenie kosztów egzekucyjnych z uwagi na ich przedawnienie. Postanowieniem z 17 stycznia 2022 r. ZUS odmówił umorzenia należności z tytułu kosztów egzekucyjnych w łącznej kwocie 3.811,20 zł. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku (dalej: Dyrektor IAS lub organ odwoławczy) po rozpoznaniu zażalenia zobowiązanego, w którym zakwestionował podstawę ustalenia kosztów egzekucyjnych i wskazał na ich przedawnienie, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Dyrektor IAS na wstępie podkreślił, że organ egzekucyjny może umorzyć w całości lub części przypadające na jego rzecz koszty egzekucyjne, o ile za umorzeniem przemawia ważny interes zobowiązanego lub interes publiczny (art. 64e § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dalej: u.p.e.a.). Dyrektor IAS wskazał, że ustawodawca nie zdefiniował pojęć ważnego interesu zobowiązanego i interesu publicznego. Z tego względu konkretną treść tych pojęć ustalać należy z uwzględnieniem okoliczności rozpoznawanej sprawy. Niemniej jednak o istnieniu ważnego interesu zobowiązanego oraz interesu publicznego decydują kryteria obiektywne, zgodne z powszechnie obowiązującą hierarchią wartości, a nie subiektywne przekonanie wnioskodawcy o zasadności wnioskowanej ulgi. Dyrektor IAS zwrócił nadto uwagę, że umorzenie kosztów egzekucyjnych nawet przy wystąpieniu ww. przesłanek nie ma charakteru obligatoryjnego. Każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa tak, żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Organ egzekucyjny w trakcie toczącego się postępowania jest zobowiązany do zebrania materiału dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego, a następnie jego wnikliwej oceny. Kontrola organu odwoławczego sprowadza się przede wszystkim do oceny, czy organ egzekucyjny prawidłowo przeprowadził postępowanie, a w szczególności, czy zgromadził wystarczający materiał dowodowy do rozstrzygnięcia sprawy, przeanalizował wszystkie okoliczności mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia o uwzględnieniu lub odmowie uwzględnienia wniosku, czy wyciągnięte wnioski mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym i czy dokonana ocena mieściła się w ustawowych granicach. Analizując zasadność umorzenia przedmiotowych kosztów postępowania egzekucyjnego na podstawie kryteriów określonych w ww. przepisach, w opinii organu odwoławczego, ZUS działając jako organ egzekucyjny w oparciu o ustalony stan faktyczny słusznie doszedł do wniosku, że nie zostały spełnione przesłanki ich umorzenia. Odnosząc się do podważenia w zażaleniu samego faktu istnienia i wymagalności należności z tytułu kosztów egzekucyjnych będących podstawą procedowania "uznaniowego" w niniejszej sprawie, skuteczności doręczenia tytułów wykonawczych oraz zajęć wierzytelności, organ odwoławczy nie zgadzając się z tymi zarzutami wskazał, że odniósł się szczegółowo do kwestii istnienia i wymagalności przedmiotowych należności w postanowieniu z dnia 6 czerwca 2022 r. wydanym w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. W postanowieniu tym Dyrektor IAS stwierdził m.in., że: dochodzone w oparciu o ww. tytuły wykonawcze, obowiązki dotyczą nieuregulowanych składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za wskazane okresy. Organ odwoławczy podkreślił, że do zdarzeń modyfikujących bieg terminu przedawnienia zaległości objętych ww. tytułami wykonawczymi zaliczyć należy zawieszenie biegu terminu przedawnienia, o którym mowa w 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej u.s.u.s.) stanowiącym, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od pierwszego dnia miesiąca, w którym nastąpiło rozpoczęcie potrąceń ze świadczeń z ubezpieczeń społecznych wypłacanych przez Zakład lub podjęcie pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do ostatniego dnia miesiąca, w którym zakończono potrącenia, lub do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Dyrektor IAS podkreślił, że przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s. należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Wystawienia i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) nie można zatem uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych. W opinii Dyrektora IAS w niniejszej sprawie pierwszą czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której zobowiązany został powiadomiony było doręczenie odpisów ww. tytułów wykonawczych. Doręczenie tych dokumentów było zdaniem Dyrektora IAS pierwszą czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której zobowiązany został powiadomiony. Podstawa ta jest aktualna na chwilę obecną, gdyż postępowanie egzekucyjne dotyczące tych składek nie zostało zakończone. Przy czym, zawieszenie biegu terminu przedawnienia na tej podstawie prawnej trwa aż do zakończenia postępowania egzekucyjnego (co oznacza, że obecnie termin ten spoczywa, jako że postępowanie egzekucyjne jest w toku). W tym świetle dla Dyrektora IAS jasnym jest, że egzekucja dotyczy należności z tytułu składek, które nie są przedawnione. Skoro, zatem nie wygasł egzekwowany obowiązek nie może być mowy o przedawnieniu obowiązku zapłaty kosztów egzekucyjnych. Tym bardziej, że na podstawie art. 24 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek obejmują nie tylko składki ale także odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. W tym kontekście do czasu zakończenia postępowania egzekucyjnego nie może być w opinii Dyrektora IAS mowy również o przedawnieniu kosztów egzekucyjnych rozumianych, jako należności z tytułu składek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie skarżący, wnosząc o jego uchylenie, zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 24 ust. 4, w związku z art. 24 ust. 2 u.s.u.s., poprzez uznanie, iż należności objęte postanowieniem nie uległy przedawnieniu, - art. 42 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w związku z art. 18 u.p.e.a., poprzez uznanie, iż korespondencja kierowana na adres zamieszkania, a nie na adres zgłoszony do korespondencji, została skutecznie doręczona; - art. 43 k.p.a. w związku z art. u.p.e.a., poprzez uznanie, iż miał zastosowanie w sprawie oraz że doszło do zastępczego doręczenia przesyłek doręczanych osobie niebędącej domownikiem; - art. 64e § 1 i § 2 w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 i pkt 7 u.p.e.a. w zw. z art. 42 § 1, art. 43 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie z uwagi na brak skutecznego doręczenia upomnień, tytułów wykonawczych; - art. 8 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz art. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz z art. 84 Konstytucji poprzez nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu sprawy prawomocnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego; - art. 64 § 1 pkt 4 oraz art. 64 § 6 u.p.e.a. w związku z art. 2, art. 64 ust. 1 i art. 84 Konstytucji poprzez zastosowanie ww. przepisów u.p.e.a. bez uwzględnienia przepisów Konstytucji według wskazań z wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 31/14. W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone do sądu postanowienie narusza przepisy prawa. Przede wszystkim należy zauważyć, że zarówno we wniosku o umorzenie kosztów postepowania egzekucyjnego, jak i w skardze na postanowienie wydane w przedmiocie odmowy umorzenia kosztów egzekucyjnych Skarżący podnosi, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem, stąd koszty egzekucyjne nie powstały, a jeśli powstały to uległy przedawnieniu. Natomiast organ egzekucyjny przedmiotowy wniosek rozpoznał w trybie art. 64e § 1 i § 2 u.p.e.a., wskazując, że umorzenie kosztów egzekucyjnych nawet przy wystąpieniu przesłanek ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego nie ma charakteru obligatoryjnego. Każde rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego powinno być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa tak, żeby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Organ egzekucyjny w trakcie toczącego się postępowania jest zobowiązany do zebrania materiału dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego, a następnie jego wnikliwej oceny. Analizując zasadność umorzenia przedmiotowych kosztów postępowania egzekucyjnego na podstawie kryteriów określonych w ww. przepisach - Dyrektor IAS stwierdził, że ZUS działając jako organ egzekucyjny słusznie doszedł do wniosku, że nie zostały spełnione przesłanki ich umorzenia. W tych okolicznościach w opinii Dyrektora IAS brak było podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki ważnego interesu zobowiązanego lub interesu publicznego, które uzasadniałyby udzielenie wnioskowanej i najdalej idącej ulgi w spłacie, tj. umorzenia przedmiotowych kosztów egzekucyjnych. W ocenie Skarżącego wszczęcie i prowadzenie egzekucji było niezgodne z prawem. W skardze podważono sam fakt istnienia i wymagalności należności z tytułu kosztów egzekucyjnych będących podstawą procedowania "uznaniowego" w niniejszej sprawie. Dyrektor IAS odnosząc się tych argumentów trafnie co do zasady zauważa, że postępowanie w sprawie umorzenia kosztów egzekucyjnych nie jest uniwersalnym ani konkurencyjnym środkiem zaskarżenia. Postępowanie to nie może rozstrzygać spraw i kwestii, które zostały już uprzednio rozstrzygnięte lub są przedmiotem rozstrzygania, jak również kwestii nie mieszczących się w granicach enumeratywnie wskazanych w art. 64e § 1 i § 2 u.p.e.a. Ponadto postępowanie w przedmiocie umorzenia kosztów egzekucyjnych nie może ingerować w postępowania, które toczą się w innym trybie (np. w trybie art. 59 u.p.e.a.) gdy właściwym do orzekania jest lub był inny organ. Jak wskazano w zaskarżonym postanowieniu Dyrektor IAS do kwestii istnienia i wymagalności należności z tytułu składek odniósł się w postanowieniu z dnia 6 czerwca 2022 r. wydanym w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. W postanowieniu tym Dyrektor IAS stwierdził, że egzekucja dotyczy składek, które nie są przedawnione. Skoro zatem nie wygasł egzekwowany obowiązek nie może być mowy również o przedawnieniu obowiązku zapłaty kosztów egzekucyjnych. Należy jednak zauważyć, że wyrokiem z dnia 13 września 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w sprawie sygn. akt I SA/Gd 750/22 uchylił postanowienie Dyrektora IAS z dnia 6 czerwca 2022 r., utrzymując w mocy postanowienie ZUS z dnia 8 kwietnia 2022 r., którym odmówiono Skarżącemu umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego do majątku Skarżącego. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 133 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności aktu bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zauważyć, że w świetle wyżej cytowanego art. 133 p.p.s.a. Sąd ma obowiązek dokonać oceny, czy organy w sposób wyczerpujący ustaliły i oceniły stan faktyczny. Kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla badania poprawności rozstrzygnięcia, gdyż tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Tylko, więc kompletne akta administracyjne przekazane Sądowi przez organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, dają Sądowi możliwość wszechstronnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a w szczególności dokonania należytej oceny, czy kontrolowany akt oraz poprzedzające go postępowanie, nie naruszają prawa, w stopniu nakazującym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. W konsekwencji uznać należy, że brak kompletnych akt sprawy (pełnego materiału dowodowego będącego podstawą podjętego przez organ administracji rozstrzygnięcia) uniemożliwia sądowi przeprowadzenie kontroli postanowienia objętego skargą. Skoro bowiem obowiązkiem organu administracji jest przekazanie sądowi kompletnych akt administracyjnych sprawy wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę (art. 54 § 2 p.p.s.a.), to nie jest rolą sądu poszukiwanie dokumentów będących podstawą rozstrzygnięcia organu lub też orzekanie w oparciu o materiał dowodowy, który nie został sądowi administracyjnemu przedstawiony (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 1242/21). W kontrolowanej sprawie, stwierdzona wadliwość skutkująca uchyleniem zaskarżonego postanowienia polegała na braku udokumentowania w aktach sprawy zasadniczych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych i w konsekwencji braku możliwości weryfikacji poprawności tych ustaleń. Tymczasem przedłożone Sądowi akta administracyjne nie zawierają kluczowych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dokumentów umożliwiających weryfikację stanowiska co do prawidłowości doręczeń upomnień oraz odpisów tytułów wykonawczych wskazanych w zaskarżonym postanowieniu. Załączone do niniejszej sprawy akta administracyjne powinny bowiem zawierać dokumenty na wykazanie czy strona skarżąca wskazywała inny adres do doręczeń (np. wydruk z bazy CEIDG lub inne dokumenty), które umożliwiałoby ustalenie, czy doręczenie spornych upomnień oraz odpisów tytułów wykonawczych było prawidłowe. W konsekwencji Sąd stwierdził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organu będzie uzupełnienie i przeanalizowanie akt sprawy o dowody wykazujące okoliczności w zakresie odnoszącym się do przedawnienia, również w kontekście zgłaszanych przez Skarżącego zarzutów, w tym dotyczących prawidłowości wszczęcia postępowania egzekucyjnego i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o kompletne akta (tj. na podstawie całości zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego). Organ zobowiązany będzie do zgromadzenia kompletnych akt administracyjnych, zawierających dane i dokumenty w oparciu, o które dokona prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a następnie w oparciu o zgromadzone dowody dokona merytorycznego rozstrzygnięcia. Przenosząc powyższe wskazania sądu na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że tylko wskutek prawidłowo wszczętego postępowania egzekucyjnego mogły powstać koszty egzekucyjne. Zatem ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu będzie ponowne rozpoznanie wniosku o umorzenie kosztów egzekucyjnych po ustaleniu, że wszczęcie i prowadzenie egzekucji było zgodne z prawem (art. 64c § 3 u.p.e.a.). Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie do art. 200, art. 205 § 2 i § 4 oraz art. 209 p.p.s.a. Do niezbędnych kosztów postępowania Sąd zaliczył koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, wynikającej z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 sierpnia 2018 r. w sprawie wynagrodzenia za czynności doradcy podatkowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1687 ze zm.).