I SA/Gd 737/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędzia WSA Bogusław Woźniak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marzena Cybulska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 lipca 2013 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o.z siedzibą w Ł na uchwałę Rady Miasta z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych niesamorządowych i niepublicznych (szkoły/placówki o uprawnieniach publicznych): przedszkoli, szkół podstawowych, szkół gimnazjalnych, szkół ponadgimnazjalnych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oddala skargę. W DNIU 29 SIERPNIA 2012 R. RADA MIASTA PODJĘŁA UCHWAŁY [...] W SPRAWIE USTALENIA TRYBU UDZIELANIA I ROZLICZANIA DOTACJI DLA PUBLICZNYCH NIESAMORZĄDOWYCH I NIEPUBLICZNYCH (SZKOŁY/PLACÓWKI O UPRAWNIENIACH PUBLICZNYCH): PRZEDSZKOLI, SZKÓŁ PODSTAWOWYCH, SZKÓŁ GIMNAZJALNYCH, SZKÓŁ PONADGIMNAZJALNYCH, OŚRODKÓW REWALIDACYJNO - WYCHOWAWCZYCH. W § 1 TEJ UCHWAŁY WSKAZANO, ŻE TRYB UDZIELANIA I ROZLICZANIA DOTACJI USTALONY ZOSTAŁ W ZAŁĄCZNIKU NR 1 DO UCHWAŁY. "A" SP. Z O.O. Z SIEDZIBĄ W Ł. JAKO PODMIOT PROWADZĄCY SZKOŁY NIEPUBLICZNE O UPRAWNIENIACH SZKÓŁ PUBLICZNYCH DZIAŁAJĄC NA PODSTAWIE ART. 92 UST. 3 USTAWY O SAMORZĄDZIE POWIATU (DZ. U. 2001 POZ. 142 NR 1592) I ART. 101 USTAWY O SAMORZĄDZIE GMINNYM (DZ. U. 2001 POZ. 142 NR 1591) ZASKARŻYŁ TĘ UCHWAŁĘ DO WOJEWÓDZKIEGO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO W GDAŃSKU (PO UPRZEDNIM WEZWANIU RADY MIASTA DO USUNIĘCIA NARUSZENIA PRAWA). SKARŻONEJ UCHWALE ZARZUCONO: 1. NARUSZENIE ART. 90 USTAWY O SYSTEMIE OŚWIATY Z DNIA 7 WRZEŚNIA 1991 R. (TEKST JEDNOLITY: DZ. U. Z 2004 R., NR 256, POZ. 2572 Z PÓŹN. ZM.) ZWANĄ DALEJ U.S.O. LUB USTAWĄ O SYSTEMIE OŚWIATY, W ZWIĄZKU Z § 3 UST 1 I 2 ZAŁĄCZNIKA NR 1 DO UCHWAŁY NR [...] Z DNIA 29 SIERPNIA 2012 R. ORAZ § 10, § 11 UST. 2, § 12 ZAŁĄCZNIKA NR 1 DO UCHWAŁY NR [...] Z DNIA 29 SIERPNIA 2012 R. POPRZEZ WYDANIE UCHWAŁY Z NARUSZENIEM ZASAD PRZYZNAWANIA I ROZLICZANIA DOTACJI; 2. NARUSZENIE ART. 94 KONSTYTUCJI RP W ZWIĄZKU Z ART. 90 USTAWY O SYSTEMIE OŚWIATY W ZWIĄZKU Z § 3 UST 1 I 2 ZAŁĄCZNIKA NR 1 DO UCHWAŁY NR [...] Z DNIA 29 SIERPNIA 2012 R. ORAZ § 10, § 11 UST 2, § 12 ZAŁĄCZNIKA NR 1 DO UCHWAŁY NR [...] Z DNIA 29 SIERPNIA 2012 R., POPRZEZ WYDANIE UCHWAŁY Z PRZEKROCZENIEM ZAKRESU DELEGACJI USTAWOWEJ. W konsekwencji strona wniosła o: 1. stwierdzenie nieważności uchwały w całości, w szczególności w następującym zakresie: § 3 ust 1 i 2 załącznika nr 1 do uchwały nr [...] z dnia 29 sierpnia 2012 r. oraz § 10, § 11 ust 2, § 12 załącznika nr 1 do uchwały nr [...] z dnia 29 sierpnia 2012 r., 2. zasądzenie na rzecz "A" Sp. z o.o. kosztów postępowania sądowego wedle norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie od Rady Miasta. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w uchwale Rady Miasta wprowadzono uregulowania nie znajdujące potwierdzenia w przepisach rangi ustawowej, w związku z czym nie może ona ostać się w obowiązującym porządku prawnym. ZA NIEZGODNY Z PRAWEM W OCENIE SKARŻĄCEJ NALEŻY UZNAĆ § 3 UST. 1 I 2 ZAŁĄCZNIKA NR 1 DO UCHWAŁY W ZAKRESIE W JAKIM: DOTACJA WYLICZANA JEST NA PODSTAWIE ŚREDNICH PLANOWANYCH WYDATKÓW BIEŻĄCYCH GMINY PRZYPADAJĄCYCH NA JEDNEGO UCZNIA OKREŚLONA ZOSTANIE W CIĄGU 30 DNI OD DNIA UCHWALENIA BUDŻETU GMINY W DANYM ROKU BUDŻETOWYM (UST. 1), DO CZASU OTRZYMANIA METRYCZKI SUBWENCJI OŚWIATOWEJ, OBOWIĄZUJĄCEJ W DANYM ROKU BUDŻETOWYM WRAZ Z OKREŚLONYM W NIEJ WSKAŹNIKIEM KORYGUJĄCYM DLA DANEJ JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO, MIESIĘCZNA DOTACJA WYPŁACANA BĘDZIE W WYSOKOŚCI OBOWIĄZUJĄCEJ DLA POPRZEDNIEGO ROKU BUDŻETOWEGO; RÓŻNICA DOTACJI DLA POSZCZEGÓLNYCH TYPÓW SZKÓŁ I RODZAJÓW SZKÓŁ/PLACÓWEK OŚWIATOWYCH ZOSTANIE SKORYGOWANA PO WYLICZENIU OBOWIĄZUJĄCYCH W DANYM ROKU KWOT DOTACJI OD DNIA 1 STYCZNIA DANEGO ROKU KALENDARZOWEGO (UST. 2). STRONA WSKAZAŁA, ŻE ZA UZASADNIONE NALEŻY JEDYNIE UZNAĆ OKREŚLENIE STAWKI DOTACJI DO 31 MARCA DANEGO ROKU BUDŻETOWEGO, CZYLI DO MOMENTU OSTATECZNEGO UCHWALENIA BUDŻETU. ZA SPRZECZNE Z OBOWIĄZUJĄCYM PRAWEM W OCENIE STRONY NALEŻY UZNAĆ ZAPISY UCHWAŁY WE WSKAZANYM ZAKRESIE, BOWIEM W AKTACH NORMATYWNYCH NIE PRZEWIDZIANO MOŻLIWOŚCI ABY DOTACJA DO CHWILI OTRZYMANIA METRYCZKI SUBWENCJI OŚWIATOWEJ OBOWIĄZUJĄCEJ W DANYM ROKU BUDŻETOWYM WRAZ Z OKREŚLONYM W NIEJ WSKAŹNIKIEM KORYGUJĄCYM DLA DANEJ JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO WYPŁACANA BYŁA W WYSOKOŚCI OBOWIĄZUJĄCEJ DLA POPRZEDNIEGO ROKU BUDŻETOWEGO A NASTĘPNIE BY RÓŻNICA DOTACJI DLA POSZCZEGÓLNYCH TYPÓW SZKÓŁ I RODZAJÓW SZKÓŁ/PLACÓWEK OŚWIATOWYCH BYŁA KORYGOWANA PO WYLICZENIU OBOWIĄZUJĄCYCH W DANYM ROKU KWOT DOTACJI OD DNIA 1 STYCZNIA DANEGO ROKU KALENDARZOWEGO. ZA NIEZGODNY Z OBOWIĄZUJĄCYM PRAWEM NALEŻY TAKŻE W OCENIE STRONY UZNAĆ § 10, § 11 UST. 2, § 12 ZAŁĄCZNIKA NR 1 DO UCHWAŁY W ZAKRESIE W JAKIM ROZLICZENIE PRZYZNANEJ DOTACJI NASTĘPUJE W OPARCIU O PROWADZONĄ W OKREŚLONY W ZAŁĄCZNIKU DO UCHWAŁY SPOSÓB PRZEZ BENEFICJENTA DOTACJI DOKUMENTACJĘ FINANSOWO-KSIĘGOWĄ, UMOŻLIWIAJĄCY IDENTYFIKACJĘ POSZCZEGÓLNYCH WYDATKÓW BIEŻĄCYCH FINANSOWANYCH Z DOTACJI, PRZEZNACZONEJ NA DANĄ SZKOŁĘ/PLACÓWKĘ. Rozliczenie wykorzystanej dotacji na podstawie zestawienia wydatków jest właściwe dla dotacji celowych. Dotacje przyznawane przez jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie art. 80 ust. 2 i 3 oraz art. 90 ust. 2a i 2b oraz 3 ustawy o systemie oświaty mają charakter dotacji podmiotowych. Obowiązkiem j.s.t. jest udzielenie dotacji publicznym i niepublicznym przedszkolom oraz szkołom na każdego ucznia. W związku z tym rozliczenie tych dotacji powinno nastąpić poprzez zobowiązanie podmiotów spoza sektora finansów publicznych prowadzących przedszkola i szkoły niepubliczne do podania faktycznej liczby uczniów w terminach określonych przez Radę w uchwale określającej tryb udzielania i rozliczania dotacji. Brak jest podstaw prawnych do zobowiązania podmiotu dotowanego do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych z dotacji oraz wydatków dokonanych z tych środków jak również nałożenia na organ prowadzący szkołę sporządzania rozliczenia wykorzystania dotacji, stanowiącej informację o wydatkach bieżących poniesionych w roku budżetowym ze środków przekazanej dotacji. W powyższym przypadku zakres rozliczania dotacji wykracza poza upoważnienie wynikające z przepisów ustawy o systemie oświaty, które nie przewidują możliwości rozliczenia udzielonej dotacji według kryterium innego niż liczba uczniów uczęszczających do danej placówki oświatowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: PRZYSTĘPUJĄC DO OCENY LEGALNOŚCI ZASKARŻONEGO AKTU PRAWA MIEJSCOWEGO W PIERWSZEJ KOLEJNOŚCI NALEŻY ZAZNACZYĆ, ŻE PRZEPIS ART. 101 UST. 1 USTAWY Z DNIA Z DNIA 8 MARCA 1990 R. O SAMORZĄDZIE GMINNYM (TEKST JEDN. DZ. U. Z 2001 R. NR 142 POZ. 1591), ZWANEJ DALEJ USTAWĄ O SAMORZĄDZIE GMINNYM, OKREŚLA PODMIOTY UPRAWNIONE DO SKIEROWANIA SKARGI NA AKT ORGANU SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO, JAKO "KAŻDEGO, CZYJ INTERES PRAWNY LUB UPRAWNIENIE ZOSTAŁY NARUSZONE UCHWAŁĄ LUB ZARZĄDZENIEM PODJĘTYMI PRZEZ ORGAN GMINY W SPRAWIE Z ZAKRESU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ". BADAJĄC TĘ NIEZBĘDNĄ DLA DOPUSZCZALNOŚCI SKARGI, A TAKŻE SWOJEJ KOGNICJI PRZESŁANKĘ, SĄD UZNAŁ, JAKO NIE BUDZĄCY WĄTPLIWOŚCI FAKT, ŻE ZASKARŻONA UCHWAŁA JEST UCHWAŁĄ Z ZAKRESU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ W ROZUMIENIU ART. 101 UST. 1 USTAWY O SAMORZĄDZIE GMINNYM. SKARGA WNIESIONA W TRYBIE ART. 101 UST. 1 POWOŁANEJ USTAWY WYMAGA NADTO SWEGO WYPRZEDZENIA SUI GENERIS ŚRODKIEM ODWOŁAWCZYM OKREŚLONYM PRZEZ USTAWODAWCĘ JAKO "WEZWANIE DO USUNIĘCIA NARUSZANIA PRAWA". DOPIERO PO BEZSKUTECZNYM WEZWANIU DO USUNIĘCIA NARUSZENIA PRAWA UPRAWNIONY PODMIOT MOŻE ZASKARŻYĆ UCHWAŁĘ DO SĄDU ADMINISTRACYJNEGO. TAKŻE I TA PRZESŁANKA ZOSTAŁA W SPRAWIE SPEŁNIONA. SKARGĘ WNIESIONO W TERMINIE 60 DNI OD DATY WEZWANIA DO USUNIĘCIA NARUSZENIA PRAWA. WOBEC TEGO, ŻE ORGAN NIE UDZIELIŁ STRONIE ODPOWIEDZI NA TO WEZWANIE, WYMOGI FORMALNE DO WNIESIENIA SKARGI NA PODSTAWIE ART. 101 UST. 1 USTAWY O SAMORZĄDZIE GMINNYM ZOSTAŁY SPEŁNIONE. W następstwie pozytywnego ustalenia w tym zakresie przystąpić można zatem było do zbadania legitymacji prawnej strony skarżącej. Jest to swoistego rodzaju kwalifikowana legitymacja prawna, wyraźnie określona we wskazanym przepisie i nie mają do niej zastosowania ani przepis art. 28 ani też przepis art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego ani też art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej w skrócie zwana p.p.s.a. Przepis art. 50 § 1 p.p.s.a ma bowiem charakter lex generalia i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Postępowanie sądowoadministarcyjne, s. 124). Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/02, Lex, nr 80699). Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne poddać analizie powołane w skardze przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), aby ustalić, czy istotnie nadawały one skarżącej bezpośrednie, konkretne i realne uprawnienie, a uprawnienie to zostało naruszone zaskarżoną uchwałą Rady Miasta. Jak stanowi art. 90 ust. 1 ustawy o systemie oświaty niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Zgodnie natomiast z zapisem zawartym w jej art. 90 ust. 3 dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Ustęp czwarty przywołanego przepisu daje natomiast upoważnienie organowi samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Zgodzić się zatem należy, iż jako podmiot prowadzący szkoły niepubliczne o uprawnieniach szkół publicznych na terenie miasta, skarżąca spółka ma ukształtowane przepisem prawa materialnego uprawnienie do korzystania z dotacji oświatowych, tym samym posiada interes prawny w tym, by ukształtowana zaskarżoną uchwałą sfera praw i obowiązków pozostawała w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym. Powyższa konstatacja pozwalała Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu przejść do zbadania legalności zaskarżonego aktu. Dnia 29 sierpnia 2012 roku Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla publicznych niesamorządowych i niepublicznych (szkoły/placówki o uprawnieniach publicznych): przedszkoli, szkół podstawowych, szkół gimnazjalnych, szkół ponadgimnazjalnych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych. Wojewoda stwierdził zgodność uchwały z obowiązującym prawem, uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2012 roku poz. [...] i stanowi obowiązujące prawo miejscowe. Dnia 30 kwietnia 2013 roku do Urzędu Miasta wpłynęła skarga złożona przez A sp. z o.o., z siedzibą w Ł. na ww. uchwałę. Wnoszący skargę zarzucił: niezgodność z ustawą o systemie oświaty zapisu uchwały w § 3 ust. 1 i 2 zał. nr 1 do uchwały w zakresie terminów ustalania kwot dotacji dla poszczególnych typów szkół w danym roku budżetowym, niezgodność z ustawą o systemie oświaty zapisu uchwały w § 10, § 11 ust. 2, § 12 zał. nr 1 do uchwały w zakresie sposobu opisu dokumentów księgowych potwierdzających poniesione wydatki sfinansowane z otrzymanej dotacji. Rada Miasta wyjaśniła, że uchwała definiuje dwa sposoby naliczania wysokości kwoty dotacji, tj. pkt 1 dotyczy szkół/placówek, dla których dotacja wyliczana jest na podstawie średnich planowanych wydatków bieżących gminy przypadających na jednego ucznia, a w pkt 2 określa stawki dotacji dla szkół/placówek, dla których jest ona wyliczana na podstawie metryczki subwencji oświatowej obowiązującej w danym roku budżetowym wraz z określonym w niej wskaźnikiem korygującym dla danej jednostki. Ponadto w rozdziale II wskazane zostały szczegółowo podstawy obliczania wysokości dotacji dla każdego typu szkół/placówek. Natomiast zapis dotyczący sposobu opisu dokumentów księgowych w ocenie organu jest zgodny z ustawą o systemie oświaty, która nakłada na organ stanowiący jest ustalenie trybu udzielania i rozliczania dotacji, w tym określenia zakresu danych, które powinny być zawarte w rozliczeniu jej wykorzystania. Określenie zakresu danych umożliwia identyfikację poszczególnych wydatków bieżących finansowanych z dotacji. Sąd wyraża pogląd, iż zakwestionowane w skardze zapisy uchwały nie naruszają prawa. PRZEDE WSZYSTKIM NALEŻY PRZYPOMNIEĆ ZAPIS W § 3 UST. 1 I 2 ZAŁĄCZNIKA NR 1 DO WW. UCHWAŁY "W PRZYPADKU SZKÓŁ/PLACÓWEK OŚWIATOWYCH, DLA KTÓRYCH DOTACJA WYLICZANA JEST NA PODSTAWIE ŚREDNICH PLANOWANYCH WYDATKÓW BIEŻĄCYCH GMINY PRZYPADAJĄCYCH NA JEDNEGO UCZNIA WYSOKOŚĆ DOTACJI OKREŚLONA ZOSTANIE W CIĄGU 30 DNI OD DNIA UCHWALENIA BUDŻETU GMINY NA DANY ROK BUDŻETOWY" (UST. 1). "DO CZASU OTRZYMANIA METRYCZKI SUBWENCJI OŚWIATOWEJ, OBOWIĄZUJĄCEJ W DANYM ROKU BUDŻETOWYM WRAZ Z OKREŚLONYM W NIEJ WSKAŹNIKIEM KORYGUJĄCYM DLA DANEJ JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO, MIESIĘCZNA DOTACJA WYPŁACANA BĘDZIE W WYSOKOŚCI OBOWIĄZUJĄCEJ DLA POPRZEDNIEGO ROKU BUDŻETOWEGO. RÓŻNICA DOTACJI DLA POSZCZEGÓLNYCH TYPÓW I RODZAJÓW SZKÓŁ/PLACÓWEK OŚWIATOWYCH ZOSTANIE SKORYGOWANA PO WYLICZENIU OBOWIĄZUJĄCYCH W DANYM ROKU KWOT DOTACJI OD DNIA 1 STYCZNIA DANEGO ROKU KALENDARZOWEGO" (UST. 2). NALEŻY ZGODZIĆ SIĘ Z ORGANEM, ŻE ZAPIS TEN JEST TYLKO I WYŁĄCZNIE WYPEŁNIENIEM DELEGACJI USTAWOWEJ, KTÓRA NAKŁADA NA ORGAN STANOWIĄCY JEDNOSTKĘ SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO OBOWIĄZEK USTALENIA TRYBU UDZIELANIA I ROZLICZANIA DOTACJI (ART. 90 UST. 4 USTAWY Z DNIA 7 WRZEŚNIA 1991 R. SYSTEMIE OŚWIATY (DZ. U. Z 2004 R. NR 256, POZ. 2572 Z PÓŹ.ZM., ZWANEJ DALEJ USTAWĄ). WPROWADZONY DO TRYBU UDZIELANIA DOTACJI TERMIN 30 DNIOWY, WYPEŁNIA JEDYNIE DELEGACJĘ USTAWOWĄ DOTYCZĄCĄ WYLICZENIA DOTACJI DLA SZKÓŁ/PLACÓWEK OŚWIATOWYCH OD DNIA UCHWALENIA BUDŻETU GMINY NA DANY ROK BUDŻETOWY. POWYŻSZY TERMIN ORAZ SKORYGOWANIE KWOT DOTACJI OD DNIA 1 STYCZNIA DANEGO ROKU KALENDARZOWEGO NIE MAJĄ WPŁYWU NA PRAWIDŁOWOŚĆ USTALANIA DOTACJI. PONADTO W ROZDZIALE II WSKAZANE SĄ SZCZEGÓŁOWO PODSTAWY OBLICZANIA WYSOKOŚCI DOTACJI DLA KAŻDEGO TYPU SZKÓŁ/PLACÓWEK, CO TYM SAMYM WSKAZUJE, IŻ STAWKI DOTACJI USTALANE SĄ ZGODNIE Z USTAWĄ O SYSTEMIE OŚWIATY, CZEGO DOWODEM JEST BRZMIENIE § 7 ZAŁĄCZNIKA DO UCHWAŁY. W KOLEJNEJ KWESTII ZAPIS W § 10 UST. 1 I 2 ZAŁĄCZNIKA NR 1 DO WW. UCHWAŁY BRZMI: "PUBLICZNA NIESAMORZĄDOWA I NIEPUBLICZNA SZKOŁA/PLACÓWKA O UPRAWNIENIACH SZKÓŁ PUBLICZNYCH ZOBOWIĄZANA JEST DO PROWADZENIA DOKUMENTACJI FINANSOWO - KSIĘGOWEJ W SPOSÓB UMOŻLIWIAJĄCY IDENTYFIKACJĘ POSZCZEGÓLNYCH WYDATKÓW BIEŻĄCYCH FINANSOWANYCH Z DOTACJI, PRZEZNACZONEJ NA DANĄ SZKOŁĄ/PLACÓWKĘ" (UST. 1). "KAŻDA Z FAKTUR (RACHUNKÓW) POTWIERDZAJĄCA PONIESIONE WYDATKI POWINNA BYĆ OPATRZONA NA ODWROCIE PIECZĘCIĄ SZKOŁY/PLACÓWKI ORAZ ZAWIERAĆ SPORZĄDZONY W SPOSÓB TRWAŁY OPIS ZAWIERAJĄCY INFORMACJE: W JAKIEJ CZĘŚCI PONIESIONY WYDATEK ZOSTAŁ SFINANSOWANY Z OTRZYMANEJ DOTACJI I JAKIE BYŁO PRZEZNACZENIE WYDATKU" (UST. 2). W OCENIE SĄDU ZAPIS TEN JEST ZGODNY Z USTAWĄ O SYSTEMIE OŚWIATY, KTÓRA NIE TYLKO DAJE PRAWO ORGANOM DOTUJĄCYM M.IN. O WGLĄDU DO DOKUMENTACJI ORGANIZACYJNEJ, FINANSOWEJ I PRZEBIEGU NAUCZANIA (ART. 90 UST. 3F USTAWY), ALE RÓWNIEŻ NAKŁADA NA NIE OBOWIĄZEK USTALENIA TRYBU UDZIELANIA I ROZLICZANIA DOTACJI (ART. 90 UST. 4 USTAWY), W TYM OKREŚLENIA ZAKRESU DANYCH, KTÓRE POWINNY BYĆ ZAWARTE W ROZLICZENIU JEJ WYKORZYSTANIA. OKREŚLENIE ZAKRESU DANYCH UMOŻLIWIA IDENTYFIKACJĘ I PRZEJRZYSTOŚĆ POSZCZEGÓLNYCH WYDATKÓW BIEŻĄCYCH FINANSOWANYCH Z DOTACJI. Z KOLEI ZAPIS W § 11 UST. 2 ZAŁĄCZNIKA NR 1 DO UCHWAŁY W BRZMIENIU: "SPRAWOZDANIE POWINNO ZAWIERAĆ: NAZWĘ SZKOŁY/PLACÓWKI, WYSOKOŚĆ OTRZYMANEJ DOTACJI I ZA JAKI MIESIĄC ZOSTAŁA ONA WYPŁACONA, WYSOKOŚĆ DOTACJI NARASTAJĄCO OD POCZĄTKU ROKU KALENDARZOWEGO ORAZ ZESTAWIENIE FAKTUR (RACHUNKÓW) ZGODNIE ZE WZOREM NR 3", UMOŻLIWIA ORGANOWI DOTUJĄCEMU BIEŻĄCĄ KONTROLĘ PRAWIDŁOWOŚCI WYKORZYSTANIA DOTACJI PRZYZNANEJ Z WŁASNEGO BUDŻETU. DOTACJE, O KTÓRYCH MOWA W ART. 90 UST. 1A-3A, SĄ PRZEKAZYWANE W 12 CZĘŚCIACH ZGODNIE Z ART. 90 UST. 3C USTAWY. COMIESIĘCZNE SPRAWOZDANIE Z WYKORZYSTANIA ŚRODKÓW POZWALA NA SPRAWDZENIE CELOWOŚCI WYDATKOWANIA ŚRODKÓW PUBLICZNYCH ORAZ JEST DOWODEM DBAŁOŚCI O PUBLICZNE ŚRODKI. TAKŻE ZAPIS W § 12 ZAŁĄCZNIKA NR 1 DO WW. UCHWAŁY W BRZMIENIU: "ORGANOWI DOTUJĄCEMU PRZYSŁUGUJE PRAWO DO KONTROLOWANIA SPOSOBU WYKORZYSTANIA DOTACJI, W TYM: - DOKUMENTACJI FINANSOWO - KSIĘGOWEJ, - PODAWANEJ PRZEZ SZKOŁĘ/PLACÓWKĘ LICZBY UCZNIÓW I PRZETWARZANIA ICH DANYCH OSOBOWYCH, ZGODNIE Z § 4 PKT 1 I 2 ORAZ DOKUMENTÓW POTWIERDZAJĄCYCH SPOSÓB ICH EWIDENCJONOWANIA W KSIĘDZE UCZNIÓW I DZIENNIKACH LEKCYJNYCH", JEST ZGODNY Z USTAWĄ O SYSTEMIE OŚWIATY (ART. 90 UST. 3E-3G), KTÓRA DAJE PRAWO ORGANOM DOTUJĄCYM KONTROLOWANIA PRAWIDŁOWOŚCI WYKORZYSTANIA DOTACJI, WSTĘPU DO SZKÓŁ I PLACÓWEK ORAZ WGLĄDU DO PROWADZONEJ DOKUMENTACJI I PRZETWARZANIA DANYCH OSOBOWYCH UCZNIÓW TYCH PLACÓWEK. ZASKARŻONE ZAPISY NIE SĄ WIĘC SPRZECZNE Z USTAWĄ I SĄ PODYKTOWANE DBAŁOŚCIĄ O ŚRODKI PUBLICZNE. SĄD ROZSTRZYGAJĄCY NINIEJSZĄ SPRAWĘ PODZIELA W CAŁOŚCI POGLĄD WYRAŻONY W WYROKU WSA W GDAŃSKU Z 21 MARCA 2012 R., W SPRAWIE I SA/GD 1321/11. JAK WYNIKA Z TREŚCI SKARGI, SKARŻĄCA KWESTIONUJE LEGALNOŚĆ ROZLICZENIA WYKORZYSTANEJ DOTACJI UWAŻAJĄC, IŻ JEST TO DZIAŁANIE WŁAŚCIWE JEDYNIE DLA DOTACJI CELOWYCH. ZDANIEM SKARŻĄCEJ SZKOŁA NIEPUBLICZNA OTRZYMUJE DOTACJĘ PODMIOTOWĄ, A W KONSEKWENCJI NIE PODLEGA OBOWIĄZKOWI ROZLICZANIA CO DO KIERUNKÓW WYKORZYSTANIA DOTACJI, ROZLICZENIE DOTACJI PODMIOTOWEJ POWINNO BOWIEM NASTĄPIĆ TYLKO NA PODSTAWIE DANYCH ZAWARTYCH WE WNIOSKU, TJ. NA PODSTAWIE PODANEJ FAKTYCZNEJ LICZBY UCZNIÓW. SĄD STWIERDZA, ŻE USTAWOWĄ DELEGACJĘ DLA ORGANU STANOWIĄCEGO JEDNOSTKI SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO DO USTALANIA TRYBU UDZIELANIA I ROZLICZANIA DOTACJI ORAZ TRYBU I ZAKRESU KONTROLI PRAWIDŁOWOŚCI ICH WYKORZYSTYWANIA ZAWIERA PRZEPIS ART. 90 UST. 4 USTAWY Z DNIA 7 WRZEŚNIA 1991 R. O SYSTEMIE OŚWIATY (T. J. DZ. U. Z 2004 R. NR 256, POZ. 2572 ZE ZM.). ZGODNIE Z TYM PRZEPISEM PRZY OKREŚLANIU ZASAD UDZIELANIA I ROZLICZANIA DOTACJI ORAZ KONTROLI PRAWIDŁOWOŚCI ICH WYKORZYSTANIA ORGAN UWZGLĘDNIA W SZCZEGÓLNOŚCI PODSTAWĘ OBLICZANIA DOTACJI, ZAKRES DANYCH, KTÓRE POWINNY BYĆ ZAWARTE WE WNIOSKU O UDZIELENIE DOTACJI I W ROZLICZENIU JEJ WYKORZYSTANIA, ORAZ TERMIN I SPOSÓB ROZLICZENIA DOTACJI. Nie może budzić wątpliwości, iż ustawodawca upoważnił organy stanowiące samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia trybu i zakresu kontroli, jaka może zostać przeprowadzona z punktu widzenia prawidłowości wykorzystania środków uzyskanych z udzielonej dotacji. Wynika to wprost z treści art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Pozostaje zatem rozważyć, jak należy rozumieć przyznane przez ustawodawcę uprawnienie do określenia trybu i zakresu dopuszczalnej kontroli oraz czy zakwestionowane zapisy uchwały mieszczą się w zakresie ustawowej delegacji. Pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli. W ocenie Sądu zakwestionowane zapisy uchwały wpisują się w tak określone ustawowe ramy delegacji. Analizując treść art. 90 ustawy o systemie oświaty, należy zauważyć, że ustawodawca wprowadził zróżnicowanie w zakresie elementów przesądzających o przyznaniu dotacji oraz o jej późniejszym wykorzystaniu. Przyznanie dotacji dla niepublicznych szkół ma charakter podmiotowy, albowiem pozostaje w ścisłym związku z liczbą uczniów, którzy mają do nich uczęszczać. Dodatkowo przyznanie dotacji jest ograniczone terminem udzielenia informacji o planowanej liczbie uczniów przez podmiot prowadzący szkołę. Z kolei wydatkowanie już udzielonej dotacji jest ograniczone poprzez wskazanie celów, którym ma ona służyć. Wskazuje na to explicite treść art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym dotacje mają być przeznaczane na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a przy tym mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki. Jednocześnie w art. 90 ust. 3e ustawy o systemie oświaty zagwarantowano organom jednostek samorządu terytorialnego możliwość kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji. Należy przez to rozumieć, że organy są uprawnione do badania tego, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty. Rozwinięciem tej regulacji jest zawarcie ustawowej delegacji dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia procedury kontroli oraz zakresu, elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którym udzielone dotacje mają służyć. W kontekście powyższych rozważań stwierdzić należy, że zakwestionowane przez skarżącą zapisy zaskarżonej uchwały nie pozostają w sprzeczności z zakresem ustawowej delegacji. W ocenie Sądu rozliczenia wykorzystanej dotacji na podstawie zestawienia rodzaju poniesionych kosztów oraz ustanowienie obowiązku opisywania dowodów ich poniesienia w sposób, o jakim mowa w załączniku do zaskarżonej uchwały, wpisuje się w uprawnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określenia elementów niezbędnych do przeprowadzania kontroli prawidłowości wykorzystania środków. Obowiązek ten daje bowiem możliwość porównania, czy poniesienie konkretnego wydatku pozostaje w zgodzie z realizacją celów, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, i sprawdzenia, czy udzielona dotacja jest wykorzystywana w sposób prawidłowy. W ocenie Sądu także ustanowienie zaskarżoną uchwałą obowiązku składania comiesięcznego rozliczenia wykorzystania dotacji mieści się w granicach ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Prowadzenie sprawozdawczości stanowi element kontroli prawidłowości wykorzystania środków pieniężnych przekazanych beneficjentowi z tytułu udzielonej dotacji. Wprowadzenie tego obowiązku mieści się w zakresie uprawnienia do określenia trybu przeprowadzania kontroli, a więc wskazania procedury, sposobu postępowania, który służyć ma temu celowi. Wskazany zapis zaskarżonej uchwały nakłada na beneficjenta dotacji obowiązek współdziałania z kontrolującym. Pamiętać należy, o treści przepisu art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli mają prawo wstępu do szkół i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania. Na mocy delegacji zawartej w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały umocowane do określania szczegółowych warunków co do sposobu (trybu) prowadzenia kontroli oraz oznaczenia granic (zakresu) kontroli. To z tego przepisu należy zatem wywodzić umocowanie do nałożenia obowiązku współdziałania w trakcie kontroli poprzez sporządzanie niezbędnych kopii dokumentów (poświadczonych za zgodność z oryginałem), jak również udzielania pisemnych odpowiedzi i wyjaśnień. W ocenie Sądu analizowane zapisy uchwały są przy tym wystarczająco jednoznaczne i zrozumiałe, aby możliwe było ich zastosowanie w praktyce. Tego rodzaju obowiązki stanowią element określenia sposobu postępowania podmiotu dotowanego w ramach kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Dla oceny legalności zapisów zaskarżonej uchwały nie bez znaczenia jest również to, że to z woli ustawodawcy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego zostały wyposażone w prerogatywę do stanowienia przepisów określających zasady kontroli. Gdyby bowiem prawo kontroli wykorzystania środków publicznych miało być realizowane wyłącznie poprzez prawo wglądu w dokumentację i prawo wstępu do przedszkoli, ustawodawca nie zawarłby w ustawie stosownej delegacji. Zatem przepis art. 90 ust. 3f ustawy o systemie oświaty należy interpretować w ten sposób, że mocą przepisów ustawy, w ramach przyznanego uprawnienia do kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji, osoby prowadzące kontrolę mają prawo wstępu na teren szkoły oraz prawo do przeglądania dokumentacji. Jest to zatem zespół zagwarantowanych ustawowo uprawnień podmiotów kontrolujących, którym musi towarzyszyć obowiązek znoszenia takich działań przez podmioty podlegające kontroli. Niemniej jednak w ramach przyznanego prawa, zgodnie z ustawową delegacją, dopuszczalne jest określanie w aktach prawa miejscowego innych warunków niezbędnych do realizacji celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych. Cel ten może być osiągnięty poprzez ustanowienie obowiązku składania comiesięcznego rozliczenia z wykorzystania środków pieniężnych, obowiązku odpowiedniego opisywania faktur, a także obowiązku sporządzania, w zakresie niezbędnym do kontroli, odpisów lub wyciągów z dokumentów, jak również udzielania pisemnych odpowiedzi lub wyjaśnień. Takie zapisy zawarte w zaskarżonej uchwale nie wykraczają poza delegację z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Należy także nadmienić, że prawo kontroli wykorzystania udzielonej dotacji pozostaje w ścisłym związku z wyrażoną w ustawie o finansach publicznych zasadą jawności i przejrzystości gospodarowania środkami publicznymi. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty nie wchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane właśnie poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Z tych względów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona uchwała w zakresie ww. regulacji nie jest niezgodna z delegacją ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz nie narusza postanowień art. 94 Konstytucji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. DSz