I SA/Gd 746/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi D. Rz. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 21 maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę. W dniu 16 listopada 2006 r. D. R., działając jako producent rolny, wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o pomoc finansową dla gospodarstwa niskotowarowego. Decyzją z dnia 16 marca 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił przyznania producentowi rolnemu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw nisko towarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 286 poz. 2870 ze zm.), płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który w dniu złożenia wniosku prowadził działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności. Od powyższej decyzji D. R. wniosła odwołanie do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w którym podkreśliła, że decyzja o odmowie przyznania płatności jest dla niej krzywdząca i nie zgadza się z nią. Odwołująca się zaznaczyła, że Sąd Rejonowy postanowieniem z dnia 20 listopada 1998 r. (Sygn. akt I Ns. 198/98), stwierdził, iż gospodarstwo po zmarłym mężu dziedziczą żona i małoletnie dzieci po 1/3 każde z nich. Jednocześnie odwołująca się podkreśliła, że zarówno ona, jak i jej małoletnie dzieci mają wpisany udział po 1/3 niewydzielonej części gospodarstwa, które ma jednego właściciela, gdyż jej dzieci są niepełnoletnie. Mając powyższe na względzie strona wniosła o ponowne rozpatrzenie odwołania w sprawie odmowy przyznania płatności niskotowarowych przez Oddział Regionalny ARiMR. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 11 maja 2007 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W dniu 6 czerwca 2007 r. D. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości. Skarżąca wskazała, że narusza ona słuszny interes strony, jakim było przyznanie pomocy finansowej. Skarżąca podniosła również, że nie było podstaw zastosowania w sprawie § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków (...), ponieważ przepis ten nie przewiduje sytuacji, kiedy producent rolny będzie ubiegał się o pomoc finansową dla gospodarstwa niskotowarowego bez zmarłego małżonka, a z pozostawionymi niepełnoletnimi dziećmi. Skarżąca wskazała, że działalność rolniczą prowadziła wraz z mężem i prowadzi ją nadal wraz z dziećmi, a na dzień złożenia wniosku dzieci były niepełnoletnie i nie miały zdolności do czynności prawnych. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Gd 665/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie odmowy przyznania płatności na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że podmiotem uprawnionym do ubiegania się o pomoc jest również producent rolny, który może być współposiadaczem gospodarstwa rolnego. W rezultacie w przedmiotowej sprawie Sąd stwierdził, że D. R. na dzień złożenia wniosku była współposiadaczem gospodarstwa, zatem przysługiwało jej uprawnienie do ubiegania się o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Wyrokiem z dnia 30 lipca 2009 r. sygn. akt II GSK 327/09 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę kasacyjną wniesioną od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2007 r. przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W konsekwencji, decyzją z dnia 12 listopada 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 3 marca 2010 r. odmówił przyznania D. R. płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że odmowa nastąpiła na skutek zastosowania art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. 2003 r., Nr 229, poz. 2273 ze zm.) oraz art. 3 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. U. L 243/6 z dnia 6.09.2006 r. ze zm.). Od powyższej decyzji strona złożyła w ustawowym terminie odwołanie, w którym wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i przyznanie przedmiotowej płatności. D. R. wyjaśniła, że nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji, gdyż w dniu wydania decyzji z dnia 16 marca 2007 r. spełniała warunki do otrzymania wnioskowanej pomocy a w chwili obecnej nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji tak długiego rozpatrywania jej wniosku. Jednocześnie nadmieniła, że organ I instancji w skarżonej decyzji oraz w uzasadnieniu wskazał § 6 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, co jest sprzeczne z podjętym rozstrzygnięciem, gdyż nie została jej przyznana płatność w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku. Reasumując strona wniosła o przyznanie jej pomocy finansowej na działanie wspieranie gospodarstw niskotowarowych, bowiem wniosek złożyła a terminie, dla którego środki finansowe były "zarezerwowane". Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 21 maja 2010 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że niewątpliwym jest, że D. R. w dniu składania wniosku o pomoc finansową dla gospodarstw niskotowarowych, tj. w dniu 16 listopada .2006 r. oraz w dniu wydania decyzji z dnia 16 marca 2007 r. odmawiającej przyznania przedmiotowej pomocy, spełniała warunki do jej otrzymania. Jednak zgodnie z § 2 pkt 1 rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie rozwoju obszarów wiejskich na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, a zgodnie z art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r. § 6 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich stanowi, że kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzję w sprawie przyznania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w terminie 90 dnia od dnia złożenia wniosku. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że decyzję przyznającą przedmiotową pomoc wydaje się w przypadku, gdy producent rolny spełnia warunki określone w rozporządzeniu. W przypadku, gdy rolnik tych warunków nie spełnia kierownik biura powiatowego Agencji jest zobligowany wydać, również w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku, decyzję odmawiającą przyznania niniejszej płatności, bowiem zgodnie z art. 1 kodeksu postępowania administracyjnego sprawy indywidualne rozstrzyga się w drodze decyzji administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku D. R. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania i wskazała, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organów obu instancji odmawiającym przyznania płatności z uwagi na fakt, że pomoc udzielana jest do wysokości limitu określonego w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do 30 czerwca 2008 r. Negatywne dla skarżącej konsekwencje wynikają z długotrwałego rozpatrywania wniosku złożonego w dniu 16 listopada 2006 r. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych rozstrzygnięć z prawem. W wyniku takiej kontroli rozstrzygnięcie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania. Sąd stwierdzi nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny nieważności określone w art. 156 k.p.a. lub innych ustawach szczególnych, w tym w ordynacji podatkowej. Z przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Mając na względzie powyższe regulacje należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Badając bowiem niniejszą sprawę, Sąd nie dopatrzył się takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. W pierwszej kolejności Sąd w składzie orzekającym pragnie zauważyć, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki określone w art. 153 i art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt II GSK 327/09 było rozpoznanie skargi kasacyjnej wniesionej przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt I SA/Gd 665/07, którym uchylono decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia z dnia 11 maja 2007 r. w przedmiocie odmowy przyznania płatności na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. W swojej istocie sądy obu instancji w sprawie niniejszej rozstrzygały jedynie kwestię uprawnień skarżącej do uzyskania płatności na wspieranie gospodarstw niskotowarowych w kontekście bycia przez nią producentem rolnym, który jest współposiadaczem gospodarstwa rolnego. Zgodnie z art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. 2003 r., Nr 229, poz. 2273 ze zm.) pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 roku. Dokonując oceny charakteru prawnego terminu zakreślonego art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej należy uznać, że jest to termin prawa materialnego. O takim charakterze przedmiotowego terminu przesądza to, że wyznacza on okres, do którego może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Ograniczenie przyznawania pomocy datą 30 czerwca 2008 r. powoduje skutek w postaci niemożności przyznania płatności. Na materialnoprawny charakter powołanej regulacji wskazuje również treść art. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005, który wskazuje, że wydatki wynikające ze zobowiązań dotyczących dopłat wyrównawczych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w nowych państwach członkowskich, odnoszących się do wniosków składanych najpóźniej w 2006 r., mogą być zadeklarowane do końcowego terminu kwalifikowalności wydatków dla obecnego okresu programowania. Z powyższych regulacji wynika także, że art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej miał zastosowanie przy rozstrzyganiu kontrolowanej sprawy. Taki wniosek należy wyprowadzić z treści art. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 roku, który wyraźnie wskazuje, że przedmiotowa regulacja dotyczy wniosków składanych najpóźniej w 2006 roku. Ponadto, jeśli w ustawie nic innego nie postanowiono, to organy administracji publicznej zobowiązane były do stosowania prawa obowiązującego w dniu wydania decyzji. Art. 5 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej wszedł w życie z dniem 11 kwietnia 2007 roku, zatem znajdował zastosowanie w sprawie zakończonej decyzją wydaną w dniu 21 maja 2010 roku. Omawiany przepis został dodany przez art. 42 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2004 r. nr 64, poz. 427) i obowiązuje od dnia 11 kwietnia 2007 r. (art. 50 cytowanej ustawy). Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. nie zawiera przepisów przejściowych – intertemporalnych, które regulują kwestie wniosków złożonych przed wejściem w życie zmienionego przepisu i rozpoznanych po jego wejściu w życie. Skoro ustawodawca nie wyłączył zastosowania przepisu art. 5 ust. 3a powołanej ustawy do wniosków złożonych przez jego wejściem w życie, to zasady techniki legislacyjnej nakazują stosować przepisy prawa obowiązującego w chwili wydania decyzji. W dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy obowiązywał przepis art. 5 ust. 3a powołanej ustawy, organ był więc zobowiązany uwzględnić jego treść. Wskazać również należy, że upływ terminu 30 czerwca 2008 r. nie spowodował, że strona utraciła prawo do płatności. Przed wydaniem decyzji o przyznaniu pomocy wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do otrzymania środków pomocowych. Uprawnienie do otrzymania płatności z tytułu wspierania gospodarstw niskotowarowych nie powstaje z mocy prawa, lecz na mocy decyzji o przyznaniu pomocy. W konsekwencji podmioty spełniające przesłanki do otrzymania płatności nie są podmiotami roszczenia o wypłatę środków pomocowych. Ponadto wskazać należy, że system wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej zakłada wystąpienie sytuacji, że wszystkie podmioty spełniające warunki do złożenia wniosku pomocowego nie otrzymają tej pomocy, gdyż warunkiem jej przyznania (wydania decyzji o przyznaniu pomocy) jest także wyczerpanie środków przeznaczonych na ten cel. Wprowadzenie terminu ograniczającego przyznawanie pomocy jest natomiast konsekwencją planowania programów pomocowych na wyznaczone przedziały czasowe (okresy). Stąd, w ocenie Sądu, nie może być mowy o tym, że wnioskodawczyni straciła środki pomocowe, lecz o tym, że nie uzyskała tych środków wskutek braku tytułu prawnego na dzień zamknięcia okresu, do którego można otrzymać wskazaną pomoc. Identyczne skutki prawne powoduje wyczerpanie limitu środków. W ocenie Sądu organy obu instancji trafnie stwierdziły, że termin wskazany w art. 5 ust. 3a jest terminem materialnym, zatem nie może być przez organ przekroczony, ani w żaden sposób przedłużony. W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącej został złożony w dniu 16 listopada 2006 r. we właściwym terminie zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73 poz. 657 ze zm.). Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, powinnością organu I instancji było więc załatwienie sprawy poprzez wydanie odpowiedniej decyzji merytorycznej (przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia ) do dnia 30 czerwca 2008 r. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że upływ terminu materialnoprawnego wskazanego w art. 5 ust. 3a cytowanej ustawy, stanowi, iż płatność nie może zostać przyznana. Nie ulega wątpliwości, że organy administracji wydając nieprawidłowe decyzje, które zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Gd 665/07 przyczyniły się do przedłużenia niniejszego postępowania. Rację należy przyznać skarżącej, że we wskazanym orzeczeniu Sąd uznał za bezsporny fakt, że skarżąca była współposiadaczem gospodarstwa, zatem przysługiwało jej uprawnienie do ubiegania się o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych. Ponadto Sąd dokonał interpretacji przepisów prawnych na korzyść wnioskodawczyni. Niemniej jednak w niniejszej sprawie z uwagi na upływ terminu materialnoprawnego wskazanego w art. 5 ust. 3a cytowanej ustawy, płatność nie może zostać przyznana. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.