I SA/Gd 767/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Irena Wesołowska, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Orska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 września 2007 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela odnośnie złożonych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz strony skarżącej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. I SA/Gd 767/06 U z a s a d n i e n i e W dniu [...] Naczelnik Urzędu Celnego decyzjami nr [...] wystawionymi na "A" Sp. z o.o., określił kwoty długu celnego podlegające uregulowaniu. Natomiast, w dniu [...] decyzjami o nr [...] Dyrektor Izby Celnej uchylił częściowo decyzje Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...]. Następnie, w dniu [...] Dyrektor Izby Celnej wydał decyzje od nr [...] do [...] oraz od nr [...] do nr [...], w których umorzył odsetki wyrównawcze oraz częściowo cło. W dniach 11 maja 2005 r., 1 czerwca 2005 r., 4 lipca 2005 r., 1 sierpnia 2005 r., 2 września 2005 r. strona dokonała wpłat na łączną kwotę [...] zł, które nie pokryły w całości wszystkich pozostałych do zapłaty należności. W związku nieuregulowaniem pozostałych do zapłaty należności wynikających z decyzji nr [...] z dnia [...], na podstawie art. 19 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dyrektor Izby Celnej wystawił dniach [...] i [...] tytuły wykonawcze od nr [...] do [...] oraz od [...] do [...]. W dniu [...] Dyrektor Izby Celnej działając jako organ egzekucyjny dokonał zajęcia rachunku spółki "A" w [...]. Dnia 8 maja 2006 r. doręczone zostały spółce "A" zajęcia rachunku bankowego oraz odpisy tytułów wykonawczych od nr [...] do [...] oraz [...] do [...], a tym samym Dyrektor Izby Celnej wszczął w stosunku do spółki "A" postępowanie egzekucyjne. Pismem z dnia [...] spółka "A" złożyła "sprzeciw" dotyczący pism doręczonych stronie w dniu 8 maja 2006 r. Pismem nr [...] z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej wezwał stronę do sprecyzowania żądania poprzez wskazanie, czy pismo to należy traktować jako zarzuty do tytułów wykonawczych oraz wskazanie konkretnego zarzutu z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dnia 5 czerwca 2006 r. do Izby Celnej wpłynął wniosek złożony w imieniu spółki "A" przez pełnomocnika. Pełnomocnik sprecyzował pismo z dnia [...] i wskazał, że stanowi ono zarzuty do tytułów nr [...] do [...] oraz od [...] do [...] jako podstawę złożonych zarzutów wskazał art. 33 pkt 1 i 6 oraz 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zarzuty dotyczyły - wykonania lub umorzenia w całości albo w części obowiązku, przedawnienia, wygaśnięcia albo nieistnienia obowiązku (art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji); niedopuszczalności egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) oraz stosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Ponadto pełnomocnik wniósł o zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 35 § 1 ustawy. Pismem nr [...] z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej ponownie wezwał stronę do sprecyzowania żądania, gdyż art. 35 § 1 mówi o wstrzymaniu postępowania egzekucyjnego, nie o zwieszeniu postępowania egzekucyjnego oraz do przesłania opłaty skarbowej na pełnomocnictwo. W dniu [...] wpłynęło do Izby Celnej pismo z dnia 19 czerwca 2006 r. w którym pełnomocnik sprecyzował, że wnosi o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 35 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej działając jako wierzyciel odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego z uwagi na brak przesłanek uzasadniających wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Tego samego dnia Dyrektor Izby Celnej wydał również postanowienie nr [...], w którym działając jako wierzyciel w l instancji uznał zarzuty strony złożone na podst. art. 33 pkt 1, pkt 6, pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione. W wyżej wymienionym postanowieniu Dyrektor Izby Celnej wyjaśnił, że decyzje o nr [...] od [...] do [...] z dnia [...], którymi Dyrektor Izby Celnej uchylił częściowo decyzje Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] o nr [...] od [...] do [...] z dnia [...], są decyzjami ostatecznymi, a zatem wierzyciel ma prawo domagać się od zobowiązanego - spółki z o.o. "A" wykonania obowiązku - zapłaty długu, a w razie odmowy wykonania obowiązku, wystąpić do organu egzekucyjnego o zastosowanie przymusu egzekucyjnego. Ponadto wierzyciel wyjaśnił, ze zgodnie z art. 224 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa, wniesienie odwołania nie wstrzymuje wykonania decyzji. A zatem strona niezadowolona z wydanych przez organ administracyjny decyzji może składać odwołania, ale nie wstrzymują one wykonania decyzji. Jednocześnie Dyrektor Izby Celnej wyjaśnił, że nie zostało wydane żadne rozstrzygniecie, które mówiłoby o wstrzymaniu wykonania decyzji na podstawie których prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Obowiązek zapłaty należności ciążący na spółce "A" nie wygasł, nie przedawnił się. Obowiązek uregulowania długu istnieje i nie został wykonany. Dyrektor Izby Celnej poinformował ponadto, że w postępowaniu egzekucyjnym nie rozpatruje się zastrzeżeń podnoszonych przez zobowiązanego, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania jurysdykcyjnego. W sytuacji, gdy obowiązek jest wymagalny, a nie jest wykonany, organ egzekucyjny ma prawo prowadzić postępowanie egzekucyjne. Dyrektor Izby Celnej wyjaśnił, że przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego zbadał czy egzekucja w stosunku do spółki "A" jest dopuszczalna, a po złożeniu zarzutów przez zbadano ponownie, czy nie zaszła żadna z przesłanek uniemożliwiających prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Z uwagi na brak przeszkód egzekucja w stosunku do spółki "A" została wszczęta i jest prowadzona w dalszym ciągu. W postanowieniu wierzyciela w l instancji znalazło się też odniesienie do kolejnego zarzutu strony - użycia zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Organ l instancji stwierdził, że zajęcie rachunku bankowego mając na uwadze całość sprawy i wysokość zadłużenia nie można uznać za środek zbyt uciążliwy. Na to postanowienie pełnomocnik strony pismem z dnia [...] wniósł zażalenie zarzucając, że w wydanym postanowieniu nie pojawiła się informacja o dokonaniu przez spółkę "A" 5 wpłat na łączną kwotę [...] zł oraz podniósł zarzut zastosowania w stosunku do spółki "A" zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego - zajęcia rachunku bankowego. Pełnomocnik spółki "A" zarzucił organowi l instancji przyjęcie niewłaściwego kryterium oceny zastosowanego środka oraz stwierdził, że fakt zajęcia konta w znacznym stopniu zakłócił płynność finansową. W postanowieniu nr [...] z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej wypowiedział się ponownie jako wierzyciel w drugiej instancji w kwestii zarzutu złożonego na podstawie art. 33 pkt 1 u.p.e.a. dotyczącego wykonania lub umorzenia w całości lub części obowiązku, przedawnienia, wygaśnięcia albo nieistnienia obowiązku i poinformował stronę, że w kwestii zarzutu złożonego na podst. art. 33 pkt 8 organ egzekucyjny wypowie się w odrębnym postanowieniu. Dyrektor Izby Celnej działając jako organ drugiej instancji wyjaśnił, że organ pierwszej instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami uznał zarzuty strony za nieuzasadnione, ale z uwagi na brak obowiązku rozpatrywania zarzutu złożonego na podstawie art. 33 pkt 8 u.p.e.a. przez wierzyciela (art. 34 § 1 u.p.e.a.) oraz faktem, że pełnomocnik strony w swoim zażaleniu z [...] nie podnosił już kwestii zarzutu złożonego na podst. art. 33 pkt 6 u.p.e.a., Dyrektor Izby Celnej działając jako wierzyciel w II instancji rozpatrzył jedynie zażalenie na zarzut z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. Organ II instancji uznał złożony zarzut wykonania lub umorzenia w całości lub w części obowiązku, przedawnienia, wygaśnięcia albo nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) za nieuzasadniony. Decyzje na podstawie, których prowadzone jest postępowanie egzekucyjne są ostateczne, a zatem wierzyciel ma prawo domagać się od spółki "A" wykonania obowiązku - zapłaty długu. W związku z tym, że nie doszło do uregulowania w całości zaległych zobowiązań Skarbu Państwa na podst. art. 19 § 5 u.p.e.a. Dyrektor Izby Celnej, miał prawo, jako organ egzekucyjny do zastosowania przymusu egzekucyjnego. Dyrektor Izby Celnej działając jako organ II instancji wyjaśnił, że nie zostało wydane żadne rozstrzygnięcie, które mówiłoby o wstrzymaniu wykonania decyzji na podstawie których prowadzone jest postępowanie egzekucyjne. Obowiązek zapłaty należności ciążący na spółce "A" nie wygasł, nie przedawnił się. Obowiązek uregulowania długu istnieje i nie został wykonany. Strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie wierzyciela w II instancji nr [...] z dnia [...] wraz z wnioskiem o uchylenie postanowień obu instancji. Strona skarżąca twierdzi, że organ l instancji poczynił w sprawie błędne ustalenia oraz że organ II instancji nie odniósł się do tego, czy te błędne ustalenia miały wpływ na wynik sprawy tj. uznania zarzutu wykonania lub umorzenia za nieuzasadniony. Strona skarżąca zarzuciła organowi l i II instancji nieprzychylne i rutynowe prowadzenie jej sprawy oraz wyraziła wątpliwość, czy zaskarżone postanowienie miał prawo podpisać w imieniu Dyrektora Izby Celnej - Główny Księgowy. Dyrektor Izby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty i stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) - zwanej dalej "P.p.s.a" - stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 P.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie legalnością działań organu administracji oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko do zarzutów i wniosków skargi. Oceniając zaskarżone postanowienie organu odwoławczego z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu wydanie postanowienia przez Dyrektora Izby Celnej, jako wierzyciela, w sytuacji gdy jest on jednocześnie organem egzekucyjnym, stanowi naruszenie art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity. Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.). Przepis ten przewiduje, że "zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów, z tym, że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5 wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca". Wprawdzie powołany przepis wprost wskazuje na taki tryb postępowania i brak jest przepisów wprowadzających wyłączenia, czy odstępstwa od wyznaczonej powołanym przepisem reguły, jednak Sąd uznał, że interpretując wspomniany przepis nie można ograniczyć się jedynie do jego językowej wykładni. W tym, bowiem przypadku zastosowanie wyłącznie wykładni literalnej prowadzi do nielogicznego wniosku, ponieważ jej rezultatem jest konstatacja, że w sytuacji, gdy wierzycielem i organem egzekucyjnym jest ten sam podmiot, organ przed rozpatrzeniem zarzutów musiałby uzyskać stanowisko wierzyciela, a więc samego siebie. Wykładnia gramatyczna w tym przypadku winna więc być wsparta wynikami wykładni systemowej i celowościowej. Celem omawianej regulacji było poddanie kontroli instancyjnej stanowiska wierzyciela niebędącego organem egzekucyjnym oraz umożliwienie dłużnikowi podjęcia polemiki ze stanowiskiem wierzyciela, które w przypadku zarzutów opartych na art. 33 pkt 1-5 jest wiążące. Ratio legis omawianej instytucji w pełni więc czyni zadość możliwość rozpoznania zarzutów przez organ egzekucyjny od razu w postanowieniu w sprawie zgłoszonych zarzutów, które podlega analogicznej kontroli instancyjnej, jak postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów. Dokonana przez skład orzekający wykładnia przywołanego przepisu prowadzi więc do rezultatu zamierzonego przez ustawodawcę. Kwestia interpretacji wspomnianego przepisu budziła wiele wątpliwości i kontrowersji, czego efektem była znaczna rozbieżność orzecznictwa w tym przedmiocie. Kres wątpliwościom położyła Uchwała Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2007 r. sygn. akt l FPS 4/06, w której przesądzono, że wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r., nr 110, poz. 968 z późn. zm.), w przypadku gdy wierzycielem jest Skarb Państwa, reprezentowany przez kierownika statio fisci - naczelnika urzędu skarbowego, który jednocześnie jest organem egzekucyjnym, należy uznać za bezprzedmiotowe. Wprawdzie wykładnia dokonywana w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego ma charakter indywidualnie wiążący w zakresie uchwał podjętych w następstwie wniesienia tzw. pytania prawnego. Zasada ta wyrażona jest w art. 187 § 2 P.p.s.a., który stanowi, że uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Również unormowanie zawarte w art. 269 § 1 powołanej ustawy przewiduje moc wiążącą uchwał NSA zapadłych po 1 stycznia 2004 r. Jedynie, gdy skład sądu administracyjnego nie podziela stanowiska zawartego w uchwale, to przedstawia zagadnienie prawne odpowiedniemu składowi NSA. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy wyrażone we wskazanej uchwale NSA uznając za bezprzedmiotowe wydanie postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów, o których mowa w art. 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku, gdy wierzycielem jest Skarb Państwa reprezentowany przez kierownika statio fisi, który jest jednocześnie organem egzekucyjnym. Jest oczywistym, że potrzeba uzyskania stanowiska wierzyciela przed rozpatrzeniem przez organ egzekucyjny zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji nie występuje w sytuacji, gdy egzekucja została wszczęta z urzędu przez organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem, na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego. Mamy tu do czynienia z jednym i tym samym podmiotem, a zatem brak jest podstaw prawnych do oddzielnego wypowiadania się przez ten podmiot o zasadności zgłoszonego zarzutu. Konkludując Sąd orzekający uznał, że narusza prawo takie działanie organu, które polega na wydaniu postanowienia zawierającego stanowisko wierzyciela w kwestii zgłoszonych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji wówczas, gdy tym wierzycielem jest sam organ prowadzący tę egzekucję. W konsekwencji powyższych ustaleń Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania zawarte w punkcie drugim wyroku uzasadnia dyspozycja art. 200 w zw. z art. 209 powołanej ustawy i dotyczy należnych kosztów zastępstwa procesowego.