I SA/Gd 769/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 11 lutego 2010 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji oraz o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 r. oddala skargę. Zaskarżoną do sądu decyzją Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu odwołania Pani E. P. od decyzji z dnia 19 marca 2009 r. Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o uchyleniu decyzji oraz o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia, był następujący stan faktyczny: Pani E. P., działając jako rolnik, wystąpiła w dniu 2 czerwca 2004 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z "Wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004", w którym zadeklarowała osiem działek .rolnych oznaczonych od A do H, o łącznej powierzchni 6,79 ha. Po przeprowadzonym postępowaniu, decyzją nr [...] z dnia 23 grudnia 2004 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał Pani E. P. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 do deklarowanej powierzchni, w wysokości 1.792,56 zł. W związku z otrzymaniem informacji z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny w [...] o zawartej przez Panią E. P. umowie dzierżawy, postanowieniem z dnia 19 stycznia 2009 r. Kierownik w/w Biura wznowił z urzędu postępowanie administracyjne na podstawie z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie doręczono stronie w dniu 30 stycznia 2009 r. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, decyzją nr [...] z dnia 19 marca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił decyzję nr [...] z dnia 23 grudnia 2004 r. oraz odmówił Pani E. P. przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 rok. W uzasadnieniu wskazano, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż w roku 2004 Pani E. P. nie była faktycznym posiadaczem gruntów zadeklarowanych we wnioskach i nie uprawiała gospodarstwa, ustalono bowiem, iż faktycznym posiadaczem działek zadeklarowanych we wniosku był Pan S. M. Decyzja została stronie doręczona w dniu 20 marca 2009 r. W odwołaniu od ww. decyzji, nie zgadzając się z odmową przyznania płatności, skarżąca oświadczyła, iż w Biurze Powiatowym oraz podczas szkoleń dla rolników otrzymała informację, że z wnioskiem o dopłaty może wystąpić właściciel lub dzierżawca, najważniejszym jest by kontrola mogła stwierdzić zgodność upraw i powierzchni ze złożonym wnioskiem. Zatem by uniknąć złożenia wniosku na te same działki oraz mając na względzie, iż umowa dzierżawy może zostać rozwiązana, producent umówił się z dzierżawcą, że to właściciel gruntu złoży wniosek. Strona oświadczyła, że przekazywała otrzymane płatności dzierżawcom, a zgłoszone grunty były uprawiane i dopłaty na nie przysługiwały, natomiast otrzymane pieniądze zostały zainwestowane zgodnie z intencją wprowadzenia dopłat w rolnictwie. Skarżąca wyjaśniła, iż nie korzystanie z należnego dofinansowania spowodowałoby zaniechanie obróbki i degradację gruntów. Doprowadziłoby ją również, w przypadku pozbawienia renty czasowej, do "sytuacji braku środków utrzymania". W konkluzji Pani E. P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję stwierdza, iż w celu przyznania płatności, Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa weryfikuje spełnienie przez wnioskodawcę niezbędnych przesłanek zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Podstawowymi przesłankami wymaganymi do uzyskania płatności ONW są m. in. wymóg prowadzenia działalności rolniczej na zgłoszonych do płatności działkach rolnych, a działalność ta musi być prowadzona zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE. Działalność rolnicza winna być prowadzona przez posiadacza zadeklarowanych działek, co wynika z § 2 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 z późn. zm.). Nadto konieczność prowadzenia działalności rolniczej przez posiadacza zadeklarowanych działek zdaniem organu odwoławczego potwierdza treść § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia, który stanowi, iż w przypadku, gdy w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji administracyjnej w sprawie płatności ONW nastąpi przeniesienie posiadania wszystkich działek rolnych położonych na obszarach ONW na rzecz innego podmiotu w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność ONW przysługuje temu podmiotowi, po spełnieniu wymogów formalnych. Dalej organ odwoławczy przywołując treść art. 336 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.) w myśl którego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny) wywodzi, iż uprawnionymi do uzyskania płatności bezpośrednich są właściciele gospodarstw rolnych, ale także inne osoby, które władają nimi z innych tytułów, na przykład dzierżawy, użytkowania, użyczenia. Niemniej płatność na jedną działkę rolną może być przyznana tylko jednemu producentowi. Zastosowanie w rozporządzeniu terminu "posiadacz" a nie "właściciel" nie kładzie nacisku na legitymowanie się prawem własności w stosunku do zgłaszanych działek rolnych, ale raczej takie faktyczne władztwo osoby nad działkami, które polega na prowadzeniu na nich działalności rolniczej, zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej. Jednakże, dla uzyskania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. Organ odwoławczy stwierdza, iż w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie jest sporny. Skarżąca potwierdziła, iż zgodnie z zawartą umową dzierżawy, Pan S. M. w roku 2004 użytkował grunty zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 przez Pana E. P., uprawiając zboże oraz trwałe użytki zielone. Strona argumentując odwołanie oświadczyła, iż ustaliła, że wnioski będzie składał właściciel, podnosząc, iż żaden dzierżawca nie chciał zgłaszać do dopłat użytku, który może zostać mu odebrany w trakcie trwania umowy. Wobec powyższego to właściciel gruntów wystąpił z wnioskiem o dopłaty, co potwierdzają zeznania, zaś otrzymane płatności strona przekazywała dzierżawcy. Odnosząc się do powyższego organ odwoławczy podkreśla, iż przesłanki niezbędne do otrzymania płatności określa ustawa oraz wydane zgodnie z delegacją ustawową rozporządzenie wykonawcze, zatem nie można w drodze umowy cywilnoprawnej ustalić, że o płatności we własnym imieniu wystąpi oraz otrzyma je osoba nieuprawniona, która następnie przekaże je innej osobie. Zweryfikowanie uprawnień do otrzymania płatności leży po stronie organu administracji, zatem okoliczność, iż uzyskane środki zostały przekazane osobie, która posiadała uprawnienie do wystąpienia o nie, nie ma znaczenia w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. W trakcie postępowania zostało potwierdzone, również oświadczeniami strony, iż Pani E. P. nie była posiadaczem, który prowadził na zadeklarowanych gruntach działalność rolniczą w roku 2004, a zgodnie z zawartą umowa dzierżawy to inna osoba, Pan S. M., uprawiał grunty zadeklarowane we wniosku strony, orał, siał i zbierał plony. Zatem Pani E. P., w roku 2004 nie spełniała przesłanki wynikającej z powyżej cytowanego § 2 Rozporządzenia i nie przysługują jej płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2004. W konsekwencji po przeanalizowaniu całego materiału dowodowego i zarzutów skarżącej, organ odwoławczy nie znalazł podstaw dla ich uwzględnienia, uznając, że decyzja o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 wydana przez organ pierwszej instancji jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o jej uchylenie, oraz o utrzymanie w mocy decyzji przyznającej płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. W uzasadnieniu skargi Pani E. P. podniosła, iż wystąpiła w dniu 2 czerwca 2004 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004, w którym zadeklarowała osiem działek rolnych oznaczonych od A do H; o łącznej powierzchni 6,79 ha. W dalszej kolejności skarżąca wskazała, iż dzierżawiła przedmiotowe gospodarstwo rolne, a przyznane płatności wraz decyzją przekazała dzierżawcy, Panu S. M. Pani E. P. stwierdziła również, iż od 1999 r., nie uprawiała gospodarstwa rolnego, którego jest właścicielką. Ziemię uprawiał, na podstawie umowy dzierżawy z dnia 14 listopada 1998 r. Pan S. M. Jednocześnie wskazała, iż powodem wydzierżawienia gospodarstwa był zły stan zdrowia uniemożliwiający uprawę ziemi i "utrzymanie jej na poziomie zgodnym z ogólną praktyką rolniczą". Ziemia była uprawiana zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej a otrzymane dopłaty inwestowane w gospodarstwo, zgodnie z "intencją wprowadzenia dopłat w rolnictwie". Skarżąca wyjaśniła, że "nie korzystanie z dopłat" spowodowałoby "zaniechanie obróbki i zaniedbanie gruntów rolnych, a tym samym upadek gospodarstwa rolnego". Podkreśliła również iż, prawidłowość działania w zakresie występowania z wnioskiem o przyznanie płatności unijnych i przekazywanie ich dzierżawcy została uzgodniona i potwierdzona przez pracowników Agencji, a także osoby przeprowadzające szkolenia dotyczące zasad przyznawania dopłat i wypełniania wniosków. Ponadto poinformowała, że pracownicy Agencji wyjaśniali jasno, iż dopłaty przysługują do, uprawnionych gruntów, najważniejsze było, aby występowała zgodność upraw i wielkości ich powierzchni z wpisanymi we wniosku. Mówiono, iż wniosek może składać właściciel lub dzierżawca, pod warunkiem, by oboje nie składali wniosku na te same grunty rolne. Skarżąca oświadczyła również, cytuję: "Mając potwierdzenie prawidłowości swojego postępowania i wiedząc, że postępuje się zgodnie z zasadami dobrej wiary i twierdzeniami szkolących, otrzymywane dopłaty na gospodarstwo rolne skarżąca przekazywała w całości dzierżawcy, Panu S. M.". Ponadto skarżąca oświadczyła, iż jej przypadek nie jest odosobniony, ponieważ w rejonie działania tutejszej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest więcej podobnych spraw. Podkreśliła, że pracownicy Agencji wskazywali, że taka forma prawna przyjmowania dopłat i przekazywania ich osobie faktycznie uprawiającej ziemię jest dopuszczalna, (...) "gdyż jak podkreślano dopłaty przynależą się na gospodarstwo rolne, muszą być przeznaczone na jego należyta uprawę i mają być pobierane i wykorzystywane przez jedną osobę, nieistotne przy tym czy to posiadacz samoistny lub zależy, byleby dwie osoby nie pobierały dopłat na ten sam grunt". W konkluzji skarżąca podniosła, że czuje się pokrzywdzona i wprowadzona w błąd, gdyż nie zamierzała nikogo oszukać i działała w dobrej wierze. Uznaje, iż nie naruszyła przepisów prawa, zatem brak jest podstaw do zwrotu przyznanych płatności, zwłaszcza, że przyznane płatności zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, na prawidłową gospodarkę rolną. Dyrektor [...]ORARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja wbrew zarzutom skargi odpowiada prawu. Organy w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy zebrały materiał dowodowy który wnikliwie oceniły w kontekście prawidłowo przywołanego stanu prawnego, zaś wyciągniętym wnioskom nie sposób zarzucić dowolności. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie jest sporny. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że podstawą do ustalenia, że Pani E. P. nie była użytkownikiem gruntu objętego treścią wniosku były dowody w postaci umowy dzierżawy z dnia 14 listopada 1998 r., oświadczenia świadków i oświadczenie wnioskodawcy z dnia 10 marca 2009 r. Skarżąca potwierdziła, iż zgodnie z zawartą umową dzierżawy. Pan S. M. od roku 2004 do roku 2006 użytkował grunty zadeklarowane we wniosku Pani E. P., uprawiając zboże, a na części gruntu znajdowały się trwałe użytki zielone. Natomiast w skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku strona dodatkowo wskazała, iż od 1999 r. nie uprawiała gospodarstwa rolnego, którego jest właścicielką, zaś ziemię uprawiał Pan S. M. na podstawie umowy dzierżawy, potwierdzając po raz kolejny, iż nie użytkowała przedmiotowych gruntów. Strona argumentując skargę oświadczyła między innymi, że dopłaty były wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem na należyte prowadzenie gospodarstwa rolnego, nie były wykorzystywane w inny sposób, a jedynie przykazywane dzierżawcy gruntu, który inwestował je w gospodarstwo rolne utrzymując je na wysokim poziomie. W odpowiedzi na powyższe organy trafnie stwierdzają, że przesłanki niezbędne do otrzymania płatności określa ustawa oraz wydane zgodnie z delegacją ustawową rozporządzenie wykonawcze, zatem nie można w drodze umowy cywilnoprawnej ustalić, że o płatności we własnym imieniu wystąpi oraz otrzyma je osoba nieuprawniona, która następnie przekaże je innej osobie. Zweryfikowanie uprawnień do otrzymania płatności leży po stronie organu administracji, zatem okoliczność, iż uzyskane środki zostały przekazane osobie, która posiadała uprawnienie do wystąpienia o nie, nie ma znaczenia w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. W tym miejscu należy przypomnieć, że płatności, o które ubiega się skarżąca są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). System dopłat finansowych na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Płatności powinny rekompensować dodatkowe koszty rolników oraz utracone dochody związane z utrudnieniami dla produkcji rolnej na danym obszarze. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej jest rezultatem działań wykonawczych w stosunku do rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji Gwarancji Rolnej (EFOiGR). Rozporządzenie Rady ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r., wydane na podstawie delegacji zawartej w powyższej ustawie, ustalając zasady i tryb przyznania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania określonych powołanym wyżej rozporządzeniem wspólnotowym, przyjmuje w § 2, że płatności te przysługują posiadaczowi prowadzącemu działalność rolniczą zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej na zgłoszonych do płatności działkach rolnych, a warunkiem uzyskania płatności ONW jest posiadanie działek rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1 hektar położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W świetle przywołanego stanu prawnego mając na względzie niespornie ustalony stan faktyczny organy prawidłowo uznały, że skarżącej nie przysługiwało prawo do przedmiotowych płatności na 2004 r. Jednocześnie bez znaczenia dla oceny pod względem zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji jest poczucie krzywdy skarżącej, czy też jej trudna sytuacja finansowa. Z tych przyczyn na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w wyroku.