I SA/Gd 770/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędzia WSA Danuta Oleś, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 17 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w całości oraz o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 r. oddala skargę. E.P., działając jako rolnik, wystąpiła w dniu 11 maja 2005 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005, w którym zadeklarowała dziesięć działek rolnych oznaczonych od A do J, o łącznej powierzchni 6,70 ha. Po przeprowadzonym postępowaniu, decyzją nr [...] z dnia 22 maja 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał E.P. płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 do deklarowanej powierzchni, w wysokości [...] zł. Decyzja została doręczona dnia 6 czerwca 2006 r. W związku z otrzymaniem informacji z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego Oddział Regionalny o zawartej przez E.P. umowie dzierżawy, postanowieniem Nr [...] z dnia 19 stycznia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wznowił z urzędu postępowanie administracyjne na podstawie z art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postanowienie doręczono stronie w dniu 30 stycznia 2009 r. Ponieważ z treści umowy dzierżawy z dnia 14 listopada 1998 r. wynikało, iż E.P. wydzierżawiła na okres 10 lat gospodarstwo rolne S.M., pismem nr [...] z dnia 19 stycznia 2009 r. Kierownik Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wezwał E.P. do złożenia wyjaśnień celem ustalenia faktycznego użytkownika działek ewidencyjnych oraz rolnych zadeklarowanych we wnioskach o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz o przyznanie płatności ONW na rok 2005. W dniu 10 marca 2009 r. w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostało przeprowadzone przesłuchanie strony oraz świadka J.M. E.P. oświadczyła, że od 1999 r. nie uprawia gospodarstwa, którego jest właścicielką. Ziemię uprawiał S.M. na podstawie umowy dzierżawy z dnia 14 listopada 1998 r. Z chwilą śmierci S.M. umowa dzierżawy została rozwiązana dnia 15 listopada 2006 r. oraz została zawarta kolejna umowa dzierżawy. E.P. wskazała, iż składała wnioski od 2004 r., ponieważ dzierżawca nie miał możliwości założenia konta bankowego na dzierżawioną ziemię. Strona stwierdziła, iż przekazywała w całości dopłaty dzierżawcom wraz z decyzjami za dany rok. E.P. wyjaśniła, że wydzierżawiła gospodarstwo ponieważ była chora i nie mogła pracować w polu, natomiast dzierżawcy objęli gospodarstwo pod warunkiem otrzymywania dopłat, na co E.P. wyraziła zgodę. Świadek, J.M., oświadczyła, iż jej były mąż S.M. był dzierżawcą gospodarstwa od 1998 r. i do chwili śmierci uprawiał dzierżawione grunty. Dodatkowo J.M. oświadczyła, że nie zaobserwowała, aby w polu pracowała E.P. Świadek potwierdził, iż E.P. przekazywała dopłaty S.M. wraz z decyzjami za dany rok, podkreślając, iż nie pamięta dlaczego wnioski nie były składane na męża. W tym samym dniu E.P. zapoznała się z aktami sprawy informując jednocześnie, że wszystkie dopłaty zostały przekazane dzierżawcom. Strona podkreśliła, iż utrzymuje siebie i rodzinę z renty chorobowej i nie ma możliwości zwrotu otrzymanych dopłat. Strona złożyła między innymi umowę dzierżawy z dnia 14 listopada 1998 r. zawartą ze S.M. oraz rozwiązanie ww. umowy z dnia 15 listopada 2006 r. Decyzją nr [...] z dnia 19 marca 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił decyzję nr [...] z dnia 22 maja 2006 r. oraz odmówił E.P. przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2005 rok. W uzasadnieniu wskazano, iż na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż w roku 2005 E.P. nie była faktycznym posiadaczem gruntów zadeklarowanych we wnioskach i nie uprawiała gospodarstwa, ustalono bowiem, iż faktycznym posiadaczem działek zadeklarowanych we wniosku był S.M. Decyzja została stronie doręczona w dniu 20 marca 2009 r. W dniu 2 kwietnia 2009 r. w ustawowym terminie E.P. wniosła odwołanie od tej decyzji nie zgadzając się z odmową przyznania płatności. Skarżąca oświadczyła, iż w Biurze Powiatowym oraz podczas szkoleń dla rolników otrzymała informację, że z wnioskiem o dopłaty może wystąpić właściciel lub dzierżawca, najważniejszym jest by kontrola mogła stwierdzić zgodność upraw i powierzchni ze złożonym wnioskiem. Zatem by uniknąć złożenia wniosku na te same działki oraz mając na względzie, iż umowa dzierżawy może zostać rozwiązana, producent umówił się z dzierżawcą, że to właściciel gruntu złoży wniosek. Strona oświadczyła, że przekazywała otrzymane płatności dzierżawcom, a zgłoszone grunty były uprawiane i dopłaty na nie przysługiwały, natomiast otrzymane pieniądze zostały zainwestowane zgodnie z intencją wprowadzenia dopłat w rolnictwie. Skarżąca wyjaśniła, iż nie korzystanie z należnego dofinansowania spowodowałoby zaniechanie obróbki i degradację gruntów. Doprowadziłoby ją również w przypadku pozbawienia renty czasowej do sytuacji braku środków utrzymania. W konkluzji E.P. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 17 sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu przypomniano, że płatności, o które ubiega się skarżąca są formą wsparcia finansowego w ramach wspólnej polityki rolnej, będącej jednym z celów Unii Europejskiej, określonych w art. 33 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). System dopłat finansowych na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich został ustanowiony dla wyrównania dochodowości gospodarstw rolnych, poprawy warunków życia, pracy i produkcji w rolnictwie. Płatności powinny rekompensować dodatkowe koszty rolników oraz utracone dochody związane z utrudnieniami dla produkcji rolnej na danym obszarze. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej jest rezultatem działań wykonawczych w stosunku do rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR) oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 445/2002 z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR). Rozporządzenie Rady ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r., wydane na podstawie delegacji zawartej w powyższej ustawie, ustalając zasady i tryb przyznania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania określonych powołanym wyżej rozporządzeniem wspólnotowym, przyjmuje w § 2, że płatności te przysługują posiadaczowi prowadzącemu działalność rolniczą zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej na zgłoszonych do płatności działkach rolnych, a warunkiem uzyskania płatności ONW jest posiadanie działek rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 1 hektar położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zatem konstrukcja instytucji pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania opiera się na wspólnej polityce wspierania dochodów rolników i dotyczy, co wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego, pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych. Tak więc, dla uzyskania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je rolniczo użytkować. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie był sporny. Skarżąca potwierdziła, iż zgodnie z zawartą umową dzierżawy, S.M. od roku 2004 do roku 2006 użytkował grunty zadeklarowane we wniosku E.P., uprawiając zboże oraz trwałe użytki zielone. Strona argumentując odwołanie oświadczyła, iż ustaliła, że wnioski będzie składał właściciel, podnosząc, iż żaden dzierżawca nie chciał zgłaszać do dopłat użytku, który może zostać mu odebrany w trakcie trwania umowy. Wobec powyższego to właściciel gruntów wystąpił z wnioskiem o dopłaty, co potwierdzają zeznania, zaś otrzymane płatności strona przekazywała dzierżawcy. W odpowiedzi na powyższe stwierdzono, że przesłanki niezbędne do otrzymania płatności określa ustawa oraz wydane zgodnie z delegacją ustawową rozporządzenie wykonawcze, zatem nie można w drodze umowy cywilnoprawnej ustalić, że o płatności we własnym imieniu wystąpi oraz otrzyma je osoba nieuprawniona, która następnie przekaże je innej osobie. Zweryfikowanie uprawnień do otrzymania płatności leży po stronie organu administracji, zatem okoliczność, iż uzyskane środki zostały przekazane osobie, która posiadała uprawnienie do wystąpienia o nie, nie ma znaczenia w okolicznościach rozpatrywanej sprawy. W trakcie postępowania zostało potwierdzone, również oświadczeniami strony, iż E.P. nie była posiadaczem, który prowadził na zadeklarowanych gruntach działalność rolniczą w roku 2005, a zgodnie z zawartą umową dzierżawy to inna osoba, S.M. uprawiał grunty zadeklarowane we wniosku strony, orał, siał i zbierał plony. Zatem E.P., w roku 2005 nie spełniała przesłanki wynikającej z powyżej cytowanego § 2 Rozporządzenia i nie przysługują mu płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W tej sytuacji po przeanalizowaniu całego materiału dowodowego i zarzutów skarżącej, organ odwoławczy nie znalazł podstaw dla ich uwzględnienia. W rezultacie, decyzja o odmowie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005 została uznana za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na tę decyzję skarżąca powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu. Skarżąca ponadto podkreśliła, że czuje się pokrzywdzona i wprowadzona w błąd, a jej postępowanie było spowodowane wadliwymi informacjami, które uzyskała w Biurze Powiatowym Agencji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego A.R.iM.R. z siedzibą w [...] wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymując stanowisko, co do braku uprawnień skarżącej do przedmiotowych płatności, dodatkowo wskazał na informacje wynikające z pisma z 12 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podstawę przyznawania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwanych dalej: płatnościami ONW) stanowi - wydane na podstawie delegacji wynikającej z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. nr 229, poz. 2273, ze zm.), określającej m. in. zadania w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich dotyczące wspierania działalności rolniczej na niekorzystnych warunkach gospodarowania - rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich - zwane dalej: rozporządzeniem o ONW (Dz. U. nr 73, poz. 657). W myśl § 2 tego rozporządzenia płatność z tytułu ONW przydzielana jest producentowi rolnemu, który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999E z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L 160, z 26 czerwca 1999 r., ze zm.) oraz gdy łączna powierzchnia działek położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których prowadzona jest działalność rolnicza wynosi co najmniej jeden hektar. Wyliczenie wysokości płatności ONW - zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia o ONW - następuje w oparciu o powierzchnię zadeklarowanych i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania działek rolnych, użytkowanych rolniczo jako grunty orne, sady łąki i pastwiska trwałe. Płatność ONW jest udzielana na wniosek producenta rolnego o przyznanie płatności ONW (§ 6 ust. 2 rozporządzenia o ONW). Z powyższych regulacji prawnych wprost i jednoznacznie wynika, iż pomoc jest udzielana na wniosek producenta rolnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 a ustawy o wspieraniu obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej pojęcie "producent rolny" zostało zdefiniowane w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub grupy producentów rolnych. Przechodząc więc na regulację ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r., nr 10, poz, 76, ze zm.), w szczególności art. 3 pkt 3, "producentem rolnym" - jest m. in. osoba fizyczna, będąca posiadaczem gospodarstwa rolnego, a płatność ONW - co z powyższych unormowań prawnych w sposób oczywisty wynika - jest udzielana producentowi rolnemu do położonych na obszarach ONW działek rolnych użytkowanych jako grunty orne, sady, łąki trwałe oraz pastwiska trwałe, czyli na których producent ten prowadzi działalność rolniczą. Niewątpliwie więc istotą płatności z tytułu ONW jest pomoc producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne, stosując zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej, zgodnie z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności przez zrównoważoną gospodarkę rolną. Decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie. Innymi słowy płatność przysługuje za rolnicze użytkowanie działek rolnych, w tym przypadku położonych na obszarach znajdujących się w mniej korzystnej sytuacji ze względu na położenie geograficzne bądź występujące utrudnienia klimatyczne. Stanowi wkład finansowy do faktycznie prowadzonej działalności rolniczej. Konsekwencją tak wyraźnie przyjętej filozofii przyznawania dopłat jest fakt, iż właściciel nie może otrzymać takich płatności za działki, których - w danym roku objętym przyznawaną płatnością - nie posiadał, nie prowadził na nich upraw, a więc nie utrzymywał ich zgodnie z zasadami zwykłej dobrej praktyki rolniczej, o której mowa w art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1257/1999/WE. Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, iż z akt sprawy wynika, że wnioski o dopłaty złożyła skarżąca, która - co bezspornie w sprawie ustalono - gruntów, których jest właścicielką, nie uprawiała, wydzierżawiając je innym osobom. Oznacza to więc, że nie posiadała ona uprawnień do wnioskowania o przyznanie płatności. Podzielając powyższą ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji, podkreślić wypada, iż bezpodstawność przyznania ich skarżącej w postępowaniu zwykłym została słusznie zakwestionowana w postępowaniu wznowieniowym. Nie ulega wątpliwości bowiem, że informacja uzyskana z KRUS Oddział Regionalny w [...] stanowiła podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że została błędnie poinformowana o trybie postępowania i swoich uprawnieniach w sprawie składania wniosków o przyznanie płatności, Sąd uznał, że sprowadza się on do zakwestionowania przez skarżącą zasady zaufania do organów państwa. W ocenie Sądu z akt sprawy, a w szczególności z pisma znajdującego się w aktach administracyjnych z dnia 12 października 2009 r., wynika bezpodstawność tego zarzutu. Uznać zatem należy, że nie spowodował on konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę - jako niezasadną - oddalił (art. 151 p.p.s.a.).