I SA/Gd 771/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Sławomir Kozik, Protokolant Referent Karolina Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi "A" s.c. T. R., R. J. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 26 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za miesiąc listopad 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 marca 2021 r. nr [...]. Decyzją z dnia 26 marca 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) (dalej k.p.a.) oraz art. 31 zq ust. 8 w zw. z art. 31 zq ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję z dnia 3 marca 2021 r., odmawiającą "A" S. C. prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od dnia 1 listopada do 30 listopada 2020 r.. W uzasadnieniu przywołano art. 31zq ust. 8 oraz 31 zo ust. 10 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, z którego wynika, że płatnikowi składek prowadzącemu na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, działalność gospodarczą oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami 47.71.Z, 47,72.2, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.2, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85,59.B, 86.10.Z, zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r., i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.. Wskazano, że w dniu 29 stycznia 2021r. został złożony wniosek o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r.. W dniu 3 marca 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił zwolnienia z opłacania należności z składek za okres od 1 listopada 2020 r. do 30 listopada 2020 r.. W dniu 4 marca 2021 r. złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po zweryfikowaniu wpisu w bazie REGON stwierdzono, że na dzień 30 listopada 2019 r. spółka prowadziła działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności z kodem 56.10.A. W związku z tym brak jest możliwości ustalenia spadku przychodu uzyskanego między listopadem 2019 r., a listopadem 2020 r.. W związku z powyższym decyzja odmawiająca zwolnienia z opłacania składek za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r. została utrzymana w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "A" s.c. T.R., R.J.–wnosząc o uchylenie decyzji- wskazała, że prowadzi działalność gospodarczą od 1 kwietnia 2001 roku pod przeważającym numerem PKD PKD 56.10.A RESTAURACJE I INNE STAŁE PLACÓWKI GASTRONOMICZNE. Z dniem 18 września 2020 roku nastąpiła zmiana PKD na numer: 56.30.Z. czyli "Przygotowywanie i podawanie napojów". Pandemia spowodowała, że spółka utraciła dwa punkty gastronomiczne, gdzie prowadziła działalność z przeważającym PKD: 56.10.A. W wyniku utraty tych miejsc prawo obligowało do zmiany PKD zgodnie ze stanem faktycznym. Zdaniem strony, obydwa kody PKD są kodami obejmującymi działalność gastronomiczną i obydwa kody kwalifikowały się do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r.. Profil działalności w firmie jest wciąż ten sam - gastronomia, która została zamknięta od 23 października 2020 roku i ten stan wciąż się utrzymuje. Decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych strona uważa za krzywdzącą i niesprawiedliwą. Zakaz prowadzenia działalności gastronomicznej w formie dyskotek, czyli miejsc, które obejmuje działalność pod numerem PKD 56.30.Z obowiązuje od 12 marca 2020 roku. Od tego czasu zgodnie z zaleceniami rządu, kluby, które prowadziła strona są zamknięte. Reasumując: strona wskazała, że nie prowadzi działalności od 23 października 2020 roku. Fakt, że zmieniono we wrześniu nr PKD nie ma w ocenie strony żadnego znaczenia, ponieważ nie wpłynęło to na zmianę rodzaju prowadzonej działalności. Jedyną zmianą, jaka miała miejsce to utrata restauracji i utrata ta nastąpiła w wyniku pandemii. W skardze wskazano, że stan faktyczny jest taki, że od 2001 roku niezmiennie prowadzona jest działalność gastronomiczna, polegającą głównie na prowadzeniu dyskotek. Bezzasadnym jest więc wskazywanie braku możliwości porównania przychodów z działalności w grudniu, czy listopadzie 2020 roku do grudnia/listopada 2019 roku. To wciąż ta sama działalność - działalność gastronomiczna. podkreślono przy tym, że nr PKD 56.10.A. wciąż znajduje się w naszym wpisie do Ewidencji Działalności Gospodarczej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 31 zo ust.10 ustawy - płatnikowi składek, prowadzącemu na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek działalność gospodarczą oznaczoną wymienionymi enumeratywnie w tym przepisie kodami wg Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 jako rodzaj przeważającej działalności (w tym z kodem 56.30.Z) przysługuje prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.. Jak wynika z akt sprawy, spółka cywilna "A" we wniosku wskazała kod przeważającej działalności jako 56.30.Z. Kod ten mieści się w katalogu uprawnionych kodów PKD wymienionych w ustawie, jednak zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, kod podany we wniosku nie został potwierdzony w otrzymanym z Głównego Urzędu Skarbowego wykazie wg stanu na ostatni dzień miesiąca, w porównaniu do którego nastąpił spadek przychodu lub na ostatni dzień miesiąca go poprzedzającego. Odnosząc się do powyższej sytuacji Sąd przypomina, że postępowanie organu przy rozpoznaniu spraw administracyjnych regulują przepisy prawa, a w tym K.p.a.. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a., decyzja zawiera, m.in.: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania lub w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny (art. 107 § 4 i 5 K.p.a.). Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 K.p.a.. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym -wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W zaskarżonej decyzji opisanych wyżej elementów zabrakło. Organ administracyjny zobowiązany jest do ustalenia stanu faktycznego, który nie powinien budzić wątpliwości, a następnie dokonać oceny stanu pod kątem obowiązujących przepisów i wywieść z niego logiczne wnioski. Postępowanie w sprawie zwolnienia jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 31zq ust. 8 ustawy COVID), a co za tym idzie katalog środków dowodowych jest otwarty. Z przepisów ustawy COVID obowiązujących w dniu złożenia wniosku nie wynikało, żeby organ, przy ocenie spełnienia przesłanek, związany był wyłącznie danymi wynikającymi z urzędowych rejestrów, w tym dotyczących kodów PKD. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w art. 31zo ust. 8 ustawy COVID, jako przeważającą może zgłosić wniosek dowodowy w celu wykazania prawidłowego kodu PKD uprawniającego do skorzystania przez niego z ww. ulgi innego niż to wskazał organ. Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego . Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony inicjującej postępowanie administracyjne, ale organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 K.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 K.p.a.). i umożliwić w ten sposób stronie złożenie wniosków o przeprowadzenie dowodów, które mogą podważyć dane z właściwego rejestru. Podkreślić należy, że rejestr podmiotów prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego - por. art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej. Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowanie nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r. II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r. II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Zauważyć także należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa COVID, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (por. § 9). Nawiązano w nim do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru podmiotów REGON, ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji art. 31zo ust. 8 ustawy COVID nie można pomiąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze. Oparcie się przez organ tylko i wyłącznie na danych z rejestru przy określaniu przeważającej działalności może prowadzić do sytuacji, w której pomoc o jakiej mowa w art. 31zo ust. 8 ustawy COVTO-19, trafiała będzie do podmiotów, które w rzeczywistości nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako działalność przeważająca. Pominięte natomiast zostaną te podmioty, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w art. 31zo ust. 8 ustawy COVID, rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Zdaniem Sądu, nie można przy wykładni przepisów ustawy COVID tracić z pola widzenia także i tego, że przepisy tej ustawy, w tym kolejne jej nowelizacje, miała (ma) na celu m.in. zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych COVID-19, np. poprzez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem epidemii, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych. Tymczasem wymiar składek na ubezpieczenia społeczne nie był w tym czasie nie uzależniony od rodzaju prowadzonej działalności, określanej według kodów PKD (art. 18 i n. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Przy ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiąże płatnika składek do przedstawienia stosownych dokumentów na poparcie jego twierdzeń o prowadzeniu działalności gospodarczej o kodzie PKD wskazanym przez niego i dokona ich oceny stosownie do reguł postępowania dowodowego określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.. W tej sytuacji zdaniem Sądu, organ rozpoznając sprawę naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.