I SA/Gd 788/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 21 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004 oddala skargę . Pan K. S., działając jako producent rolny, wystąpił w dniu 31.05.2004 r. do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. Decyzją z dnia 23.12.2004 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał panu K. S. płatności na rok 2004 w wysokości 3023,31 zł do deklarowanych powierzchni. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, postanowieniem z dnia 25.05.2009 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 23.12.2004 r. Decyzją z dnia 12.06.2009 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił dotychczasową decyzję i odmówił stronie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2004 rok, ponieważ na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, iż pan K. S. nie był posiadaczem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności. Od powyższej decyzji pan K. S. wniósł odwołanie, zarzucając skarżonej decyzji naruszenie art. 7,8, 10 § 1, 16 § 1 oraz 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że decyzja o przyznaniu płatności powinna zostać wydana do 31 lipca 2004 r., zaś wydanie decyzji w terminie nie dawałoby podstaw do jej późniejszego wzruszenia albowiem okoliczność wydzierżawienia gruntów rolnych w dniu 15 września 2004 r. nie stanowiłaby podstawy do wznowienia postępowania, gdyż przepisy prawa nie precyzują jaki okres posiadania działek rolnych wymagany jest do spełnienia warunków uzyskania płatności, zatem nie musi to być pełen rok kalendarzowy. Nadto strona podniosła, że przedmiotowa umowa dzierżawy została zawarta w dniu 15 września 2004 r., a więc po zbiorze plonów w 2004 r. Stosując zasady celowości i słuszności należałoby przyjąć pogląd, że płatności za 2004 r. winny przysługiwać temu użytkownikowi gruntów, który grunty te w tym roku użytkował i zebrał plony. Zasadami tymi kierował się nowy użytkownik przedmiotowych gruntów, który nie wystąpił o płatności do tych gruntów w trybie art. 4 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Zdaniem strony zmiana osoby posiadacza po okresie zbiorów plonów jest okolicznością nie istotną, nie zachodzi zatem, wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., nowa okoliczność istotna dla sprawy. Ponadto w ocenie skarżącego, skoro organ orzekający posiadał informację o przedmiotowej umowie dzierżawy w dniu 28.08.2006 r. i przez okres trzech lat nie wznowił postępowania, to wznowienie postępowania po tak długim czasie godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zaś skarżona decyzja pozostaje w sprzeczności z zasadą praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do państwa wyrażoną w art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Odnośnie naruszenia w trakcie postępowania art. 10 § 1 K.p.a. strona wskazała, iż Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do przyczyn wznowienia postępowania i zebranych dowodów. W rezultacie strona wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania organu I instancji. Decyzją z dnia 21 sierpnia 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Dyrektor ARiMR wyjaśnił, iż postępowanie wznowieniowe jest jednym z postępowań nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego unormowanym w art. 145 do 149 K.p.a. i wszczynane jest z urzędu lub na wniosek strony. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Art. 150 K.p.a. stanowi, iż organem administracji publicznej właściwym w sprawach wznowienia postępowania jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Organ I instancji był uprawniony do wszczęcia postępowania wznowieniowego, które zgodnie z przepisami art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. może zakończyć się wydaniem orzeczenia uchylającego dotychczasową ostateczną i prawomocną decyzję tegoż organu oraz rozstrzygającym o istocie sprawy. Rozpatrując sprawę, organ II instancji potwierdził zaistnienie przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. W związku w wpłynięciem do organu I instancji informacji, że pan K. S. wydzierżawił gospodarstwo rolne innemu producentowi, należy uznać, że w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Zgodnie z zawartą w dniu 15.08.2004 r. umową dzierżawy Pan K. S., będąc właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 17,74 ha, wydzierżawił je na okres 10 lat Państwu J. i R. S. W rezultacie powierzchnia stwierdzona zarówno w przypadku jednolitej jak i uzupełniającej płatności obszarowej wyniosła 0,00 ha. Należy zaznaczyć, iż § 14 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329) stanowi, że do postępowań w sprawach przyznania płatności ONW prowadzonych w ramach wdrażania Planu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004-2006, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją administracyjną, stosuje się przepisy dotyczące wspierania rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej. Wobec powyższego do postępowania w sprawie niniejszego odwołania mają zastosowanie przepisy rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U . Nr 73, poz. 657 z późno zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z § 2 rozporządzenia płatność ONW udziela się producentowi rolnemu, który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa wart. 14 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. U. WE L 160, z 26.06.1999 r., z późn. zm.), oraz jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza, wynosi co najmniej hektar. Za działalność rolniczą, o której mowa w ust. 1 pkt 2, uważa się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego i reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych i grzybów uprawnych, sadownictwo, hodowlę i produkcję materiału zarodowego ssaków, ptaków i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego fermowego oraz chów i hodowlę ryb. Działalność rolnicza winna być prowadzona przez posiadacza zadeklarowanych działek. Rozporządzenie nie wprowadza jednak definicji legalnej pojęcia posiadania, zatem w tym zakresie należy stosować przepisy prawa - w szczególności przepisy Kodeksu cywilnego. Posiadanie nie jest prawem, jest stanem faktycznym. Dla posiadania istotne jest istnienie dwóch elementów - corpus i animus, tj. faktycznego władztwa nad rzeczą z zamiarem jej posiadania. Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.) posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Dlatego uprawnionymi do uzyskania płatności bezpośrednich są właściciele gospodarstw rolnych, ale także inne osoby, które władają nimi z innych tytułów, na przykład dzierżawy, użytkowania, użyczenia. Płatność na jedną działkę rolną może być przyznana tylko jednemu producentowi. Zastosowanie w ustawie terminu "posiadacz" a nie "właściciel" nie kładzie nacisku na legitymowanie się prawem własności w stosunku do zgłaszanych działek rolnych, ale raczej takie faktyczne władztwo osoby nad działkami, które polega na prowadzeniu na nich działalności rolniczej, zgodnie z normami. Odnosząc się do zarzutu strony, iż wznowienie postępowania po prawie trzech latach od uzyskania przez organ orzekający informacji o zawartej przez nią umowie dzierżawy narusza zasadę trwałości decyzji wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., należy stwierdzić, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W odniesieniu do stwierdzenia strony, iż na podstawie art. 35 § 3 K.p.a. decyzja w sprawie winna być wydana do dnia 31.07.2004 r., należy wskazać, iż organy ARiMR nie miały możliwości wydawania decyzji o przyznaniu płatności w ww. terminie z uwagi na fakt, iż rozporządzenie określające, na podstawie art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, stawki płatności uzupełniających, tj. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 września 2004 r. w sprawie stawek płatności uzupełniających (Dz.U. 2004 nr 214 poz. 2168) weszło w życie w dniu 30 września 2004 r. Strona winna być w posiadaniu zadeklarowanych działek rolnych na dzień wydania decyzji, fakt przeniesienia posiadania przez wydaniem decyzji ma istotne znaczenie w sprawie. Zgodnie z zawartą w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy m.in. nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ drugiej instancji jest uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego - stwierdzenie przez organ odwoławczy konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części stanowi przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 KPA. Zgodnie z powołanym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: "gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Organ pierwszej instancji winien przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające w sprawie, w szczególności w celu ustalenia faktycznego użytkownika spornych gruntów, a przed wydaniem decyzji organ winien poinformować stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, do czego był zobowiązany na podstawie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ orzekający nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sprawie, tj. nie wezwał do złożenia wyjaśnień ani strony postępowania ani też osób dzierżawiących przedmiotowe grunty rolne w celu ustalenia kto był faktycznym użytkownikiem tych gruntów. Przed wydaniem decyzji organ winien był także poinformować stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, do czego był zobowiązany na podstawie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W dniu 28.05.2009 r. pan K. S. stawił się w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, gdzie zapoznał się z aktami sprawy, jednak w aktach sprawy brak jest informacji o pouczeniu strony o uprawnieniu wynikającym z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie organu odwoławczego, w przypadku ustalenia, że strona nie była posiadaczem utrzymującym grunty rolne w dobrej kulturze rolnej, organ I instancji winien również rozważyć nałożenie sankcji zgodnie art. 5 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiające środki przejściowe dla stosowania w odniesieniu do 2004 r. oraz na podstawie art. 32 pkt 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pan K. S. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7, 8, 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wniósł o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Decyzja o przyznaniu płatności została wydana w dniu 23.12.2004 r., a zatem z naruszeniem ww. przepisu. W ocenie producenta rolnego organy I i II instancji obecnie przerzucają na niego skutki swojego niewłaściwego postępowania. Skarżący podkreślił, że decyzja o przyznaniu płatności winna zostać wydana do dnia 31.07.2004 r. W konsekwencji wydanie decyzji w ww. terminie nie dawałoby podstaw do jej późniejszego wzruszenia, gdyż okoliczność wydzierżawienia gruntów po 15.09.2004 r. nie stanowiłaby podstawy do wznowienia postępowania. Zdaniem skarżącego przepisy prawa nie precyzują, jaki okres posiadania działek rolnych jest wymagany do przyznania płatności. Pan K. S. wskazał, iż nieprawdą jest, iż termin wydania decyzji mijał dnia 30.04.2005 r. Skarżący podniósł, iż zgodnie z § 6 ust. 5 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 73, poz. 657 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji, decyzje w sprawie przyznania płatności ONW wydaje się w terminie 6 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Skarżący podniósł wątpliwość, czy przepis ten wyłączał stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jednocześnie oświadczył, że określony w rozporządzeniu termin jest maksymalnym terminem, który może być przedłużany w trybie art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący podkreślił, że urnowa z dnia 15.09.2004 r. została zawarta po zbiorze plonów. Zasady celowości i słuszności nakazują przyjęcie poglądu, iż płatności winny przysługiwać temu użytkownikowi, który grunty w tym roku użytkował i zebrał plony. Zdaniem skarżącego zmiana osoby posiadacza po okresie plonów jest okolicznością nieistotną. W rezultacie nie zachodzi, wymieniona w art. 145 § l pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, nowa okoliczność istotna dla sprawy. Skarżący zaznaczył także, że zgodnie z oświadczeniem zawartym w uzasadnieniu decyzji Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dowiedział się o umowie dzierżawy w dniu 28.08.2006 r., przy czym przez okres niemal 3 lat nie stanowiło to podstawy do podjęcia działań zmierzających do wzruszenia decyzji i przyznaniu płatności. Zdaniem strony wzruszenie decyzji po tak długim okresie czasu godzi w wyrażoną w art. 16 § l Kodeksu postępowania administracyjnego zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżonych decyzji z prawem. W niniejszej sprawie zostało wznowione postępowanie w przedmiocie przyznania panu K. S. płatności za rok 2004 z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r., Nr 229, poz. 2273 ze zm.) ustawa określa zadania wskazane przepisami Unii Europejskiej – rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 r. z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez EFOiGR oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 445/2002 r. z dnia 26 lutego 2002 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia z 17 maja 1999 r. W § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. wskazano, że płatność ONW (na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania) jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust 2 i 3 rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999. Zgodnie z art. 14 powołanego rozporządzenia Nr 1257/1999 (Dz. UE. L. 1999, 160, 80) rolnicy na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania mogą uzyskać wsparcie w postaci dodatków wyrównawczych. Dodatki wyrównawcze są przyznawane na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo przez rolników, którzy prowadzą działalność rolniczą na minimalnym określonym areale i podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego. Z § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 r. wyżej powołanego wynika, że wskutek przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku m.in. umowy dzierżawy płatność przysługuje temu producentowi rolnemu, o ile złoży wniosek w terminie 35 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego i zobowiąże się do kontynuowania działalności rolniczej do końca okresu pięcioletniego wskazanego w rozporządzeniu Rady WE nr 1257/1999. Dokonanie wykładni powołanych przepisów nie może być poczynione wyłącznie na płaszczyźnie językowej, istotny jest cel prawnej regulacji służącej wspieraniu obszarów wiejskich. Z tej przyczyny w ocenie Sądu organy zasadnie wywiodły, że w sprawie została ujawniona istotna nowa okoliczność w postaci umowy dzierżawy z dnia 15 września 2004 r. uzasadniająca wznowienie postępowania. Wniosek o przyznanie płatności na wsparcie rozwoju obszarów wiejskich musi być oceniany według stanu posiadania w dacie wydania decyzji, albowiem niedotrzymanie zobowiązania (przez wyzbycie się władztwa nad gospodarstwem wskutek zawarcia umowy dzierżawy) pozbawia rolnika możliwości prowadzenia działalności rolniczej w okresie objętym zobowiązaniem warunkującym przyznanie płatności. Należy wskazać, że niezależnie od daty wydania decyzji o przyznaniu płatności, w sytuacji zawarcia umowy dzierżawy przed upływem pięcioletniego okresu gospodarowania przed przyznaniem płatności należność podlegałaby zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia z 14 kwietnia 2004 r. zwrotowi za cały okres pobierania wraz z odsetkami ustawowymi. Decyzja kasacyjna została wydana zgodnie z przepisami prawa, albowiem wskazane przez organ II instancji uchybienia procesowe nie mogły być konwalidowane bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Z tych względów uznając skargę za nieuzasadnioną Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.