I SA/Gd 811/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Oleś (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Sędzia NSA Alicja Stępień, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 1 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Jana Skrajdy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. akt 1550/10 w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia oddala skargę. Pismem z dnia 4 sierpnia 2010 r. J.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lipca 2010 r. wydane w przedmiocie pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. J.S. w piśmie z dnia 2 lipca 2009 r. wystąpił o wydanie zezwolenia na wykreślenie hipoteki ustanowionej na rzecz Gminy G. w księdze wieczystej [...]. Wskazał, iż w księdze tej nie wiadomo po co została wpisana hipoteka przymusowa i nie ma powodu, aby była ona nadal wpisana. Wnioskodawca odwołał się do treści art. 100 ustawy o księgach wieczystych i stwierdził, że z przepisu tego nie wynika, że to na wniosek właściciela nieruchomości odbywa się wykreślenie hipoteki. Z notatki służbowej sporządzonej w dniu 20 lipca 2010 r. wynika, że pracownik Gminy udał się do miejsca zamieszkania wnioskodawcy i poinformował jego żonę B.S. o konieczności uiszczenia opłaty skarbowej od wniosku. Skarżący ponowił swój wniosek w dniu 11 lutego 2010 r., żądając jednocześnie formalnego przedstawienia roszczeń Wójta Gminy G., z podaniem podstawy prawnej tych roszczeń. Wójt Gminy G. w dniu 15 lutego 2010 r. wezwał J.S. do uiszczenia opłaty skarbowej w wysokości 17 zł wskazując jako podstawę prawną tego żądania art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz.U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 września 2007 r. w sprawie opłaty skarbowej (Dz.U. Nr 187, poz. 1330). Pomimo wezwania skarżący nie uiścił opłaty skarbowej, a w piśmie z dnia 19 lutego 2010 r. stwierdził, że powołana przez Wójta G. podstawa prawna żądania opłaty skarbowej jest chybiona. Wójt Gminy G. w postanowieniu z dnia 2 marca 2010 r. orzekł o pozostawieniu bez rozpatrzenia wniosku strony z dnia 2 lipca 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ uznał, że podanie J.S. nie spełniło wymogów formalnych określonych przepisami prawa tj. art. 169 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm. – dalej jako "Ordynacja podatkowa"). Pomimo wcześniejszego wezwania wnioskodawca nie usunął braków formalnych w terminie 7 dni, przy czym został pouczony o skutku niewypełnienia warunku określonego w wezwaniu. W zażaleniu z dnia 4 marca 2010 r. strona zarzuciła, iż postanowienie narusza art. 100 ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także nakazanie Wójtowi Gminy G. wykonanie obowiązku wynikającego z art. 100 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Zdaniem skarżącego z art. 100 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie wynika by dłużnik powinien złożyć jakikolwiek wniosek, żeby wierzyciel wykonał swój obowiązek. Z brzmienia art. 10 tej ustawy wynika, że dłużnik ma prawo żądać od wierzyciela odpowiedniego zachowania. Skoro wierzyciel jest zobowiązany prawem do odpowiedniego zachowania bez wniosku dłużnika, to nie jest prawdą jakoby w tym przypadku zastosowanie miała ustawa o opłacie skarbowej. Skarżący powołując się na art. 1 tej ustawy wskazał, że jego pisma z dnia 19 lutego 2010 r. nie należy traktować jako wniosku lecz wezwanie do wypełnienia spoczywającego na Wójcie Gminy G. obowiązku. Załącznik do ustawy o opłacie skarbowej nie wymienia wydania zgody na wykreślenie hipoteki jako zaświadczenia podlegającego opłacie. Zdaniem skarżącego Wójt Gminy G. dokonał rozszerzającej wykładni ustawy o opłacie skarbowej. Nadto skarżący wskazał, iż nawet jeżeli uzyska zgodę Wójta na wykreślenie hipoteki, to będzie musiał ponosić jeszcze koszty wykreślenia tej hipoteki przewidziane w ustawie o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. W załączeniu do zażalenia skarżący przedstawił wezwanie do wniesienia opłaty sporządzone przez Wójta Gminy W., z którego wynika, że wniosek o wykreślenie hipoteki podlega opłacie skarbowej w wysokości 82 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie i postanowieniem z dnia 20 lipca 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy uznał, że Wójt Gminy G. nie uchylił się od wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, jednak wydanie zezwolenia na wykreślenie hipoteki może nastąpić jedynie w formie zaświadczenia. Taką formę przewidują przepisy Ordynacji podatkowej, w tym art. 306a § 3. Podstawę wykreślenia hipoteki przymusowej stanowi zaświadczenie właściwego organu podatkowego, w tym przypadku Wójta Gminy G. o spłacie zobowiązań podatkowych na rzecz Gminy G. i wygaśnięciu wierzytelności tą hipoteką zabezpieczonej. Wydanie zaświadczenia, o którym mowa powyżej jest czynnością urzędową, która podlega opłacie skarbowej. Organ odwoławczy uznał, iż wbrew stanowisku skarżącego wydane zaświadczenie jest dokumentem urzędowym potwierdzającym istnienie określonych w nim faktów. W art. 2 ustawy o opłacie skarbowej enumeratywnie wymieniono jakie czynności urzędowe nie podlegają opłacie. W przepisie tym nie wymieniono wydania zaświadczenia (zgody) na wykreślenie hipoteki przymusowej. Dalej organ odwoławczy wskazał na art. 4 ustawy o opłacie skarbowej, który odsyła do załącznika do ustawy zawierającego wykaz przedmiotów opłaty skarbowej oraz dalsze zwolnienia od tej opłaty. Ze wskazanego załącznika, że wydanie zaświadczenia stanowiącego podstawę do wykreślenia hipoteki przymusowej, należy traktować jako pozostałe zaświadczenia, za wydanie których ustalona jest opłata skarbowa w wysokości 17 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zajmując takie stanowisko wyjaśniło, że faktycznie ustanowienie hipoteki jak i jej wykreślenie podlega opłacie sądowej przewidzianej w ustawie o kosztach sądowych. Wbrew temu co sadzi skarżący koszty i opłaty sądowe nie są opłatami publicznoprawnymi. Wbrew stanowisku skarżącego, w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 3 ustawy o opłacie skarbowej, gdyż przepis ten nie dotyczy przedmiotowego zaświadczenia. W przepisie tym mowa o zaświadczeniach i pozwoleniach (w różnych formach np. zezwoleniu na sprzeda alkoholu podlegającego opłacie na podstawie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości przeciwdziałaniu alkoholizmowi, zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego, podlegającego opłacie ustalanej na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych). Opłaty te są opłatami o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej - niepodatkowe należności budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego i z uwagi na to, że odrębne przepisy prawa wskazują je jako opłaty za wydanie pozwolenia, zezwolenia, koncesji, te czynności urzędowe nie podlegają opłacie skarbowej. Organ wyjaśnił, że opłaty publicznoprawne obciążają te podmioty, które wprost korzystają z usług i czynności wykonywanych przez administrację publiczną. Do opłat o charakterze publicznoprawnym stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze końcowo stwierdziło, że skoro skarżący mimo wezwania organu pierwszej instancji nie usunął w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania braku podania, polegającego na wniesieniu opłaty skarbowej, to organ pierwszej instancji zasadnie pozostawił jego wniosek bez rozpoznania. Taka procedura wynika z przepisu art. 169 Ordynacji podatkowej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J.S. zaskarżył w całości postanowienie z dnia 20 lipca 2010 r. i wniósł o jego uchylenie. Zdaniem skarżącego, postanowienie to zostało wydane z absolutnym zignorowaniem jego stanowiska oraz stanowiska Wójta Gminy W. W uzasadnieniu skargi strona stwierdziła, że w swoim zażaleniu informowała, iż jego pism z dnia 2 lipca 2009 r. i z dnia 19 lutego 2010 r. nie należy traktować jako wniosku lub zgłoszenia lecz jako wezwanie do zachowania zgodnego z prawem. Stąd niemożliwe jest uznanie tych pism, za pisma o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy o opłacie skarbowej. Jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze takie stanowisko skarżącego zignorowało uznając, że wydanie zgody na wykreślenie hipoteki może nastąpić tylko i wyłącznie na skutek zgłoszenia lub wniosku. W konsekwencji powoduje to, że spłata zadłużenia nie może spowodować wykreślenia hipoteki lub wydania zgody na wykreślenie hipoteki. Takie rozumowanie prowadzi do absurdu polegającego na przyjęciu, że stan rzeczywisty nie musi być zgodny ze stanem prawnym nieruchomości, że nie leży to w obszarze zainteresowań organów samorządowych, że od wyżej wymienionej zgodności ważniejsze jest uzyskanie 17 zł. Zdaniem skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze literalnie zinterpretowało ustawę o opłacie skarbowej. W ustawie jest napisane, że pozostałe zaświadczenia podlegają opłacie w kwocie 17 zł, zgoda na wykreślenie hipoteki jest zaświadczeniem, a więc stanowisko Wójta Gminy G. jest słuszne. Tymczasem skarżący przedstawił wezwanie Wójta Gminy W., który w takiej samej sprawie za zaświadczenie zażądał 82 zł, przyjmując, że jest to zezwolenie pozostałe. Skarżący stwierdził, że przyjmując literalną wykładnię ustawy nie można również niczego zarzucić Wójtowi Gminy W. Przecież chodzi o zezwolenie, a nie zaświadczenie. Natomiast SKO stanowisko Wójta Gminy W. zignorowało. Stan księgi wieczystej [...] nadal pozostaje niezgodny z rzeczywistym stanem prawnym, ponieważ organy postawiły dodatkowy warunek dojścia do zgodności wpłatę tj. 17 zł, a nie jak inny wójt, 82 zł. Zdaniem skarżącego zgodnie z obowiązującym prawem, to Wójt Gminy G. jest osobą uprawnioną do złożenia wniosku o wykreślenie hipoteki z księgi wieczystej. Udzielając odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszej części "P.p.s.a"), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. W wyniku takiej kontroli postanowienie może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Oceniając zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, iż nie narusza ono prawa, wobec czego skargę jako nieuzasadnioną oddalił. Istota sporu sprowadzą się do oceny, czy pismo J.S. z dnia 2 lipca 2009 r. stanowiło wniosek o wydanie zezwolenia na wykreślenie hipoteki ustanowionej na rzecz Gminy G. w księdze wieczystej [...] i podlegało opłacie skarbowej, czy jak chce strona skarżąca było wezwaniem organu do zachowania zgodnego z prawem, tj. art. 100 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Z powołanego przez stronę art. 100 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) wynika, iż w razie wygaśnięcia hipoteki wierzyciel obowiązany jest dokonać wszelkich czynności umożliwiających wykreślenie hipoteki z księgi wieczystej. Zdaniem Sądu, nie ma racji skarżący twierdząc, że cytowany przepis nakłada na będący wierzycielem organ gminy obowiązek wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o wykreślenie ustanowionej na jego rzecz hipoteki. Z przepisu tego wynika jedynie, iż organ gminy będący wierzycielem ma obowiązek umożliwić właścicielowi nieruchomości, na której ustanowiono hipotekę, będącemu dłużnikiem dokonanie takiego wykreślenia, gdyż to w jego interesie leży doprowadzenie do zgodności stanu księgi wieczystej ze stanem rzeczywistym. Podstawę wykreślenia hipoteki w niniejszej sprawie stanowiłoby wydane przez właściwy organ tj. Wójta Gminy G. zaświadczenie o uregulowaniu zaległości, która stanowiła podstawę wpisu hipoteki na rzecz organu gminy. Przy czym oczywiste jest, iż organy gminy dokonują określonych działań jedynie w formach przewidzianych przepisami prawa, bądź to z własnej inicjatywy bądź na wniosek strony mającej interes prawny. Ogólną zasadą jest działanie na wniosek. Zatem w okolicznościach rozpoznawanej sprawy Wójt Gminy G. słusznie uznał, iż pismo J.S. z dnia 2 lipca 2009 r. stanowiło w istocie wniosek o wydanie zezwolenia na wykreślenie hipoteki ustanowionej na rzecz Gminy G. Z art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o opłacie skarbowej wynika, iż płacie skarbowej podlega w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej: a) dokonanie czynności urzędowej na podstawie zgłoszenia lub na wniosek, b) wydanie zaświadczenia na wniosek, c) wydanie zezwolenia (pozwolenia, koncesji). Z mocy art. 1 ust. 2 tej ustawy, opłacie skarbowej podlega również dokonanie czynności urzędowej, wydanie zaświadczenia oraz zezwolenia (pozwolenia) przez podmiot inny niż organ administracji rządowej i samorządowej, w związku z wykonywaniem zadań z zakresu administracji publicznej, a także złożenie w takim podmiocie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa lub prokury albo jego odpisu, wypisu lub kopii. Czynność urzędowa to pojęcie szerokie, obejmujące wszystkie formy działania administracji publicznej, w tym czynności prawne i inne działania administracji, niebędące czynnościami prawnymi. W tych ostatnich mieszczą się czynności materialno-techniczne (np. dokonywanie wpisów w rejestrach i ewidencjach) czy zaświadczenia. Należy podkreślić, że w doktrynie wyraźnie odróżnia się zaświadczenia od decyzji administracyjnych. Zaświadczenia są czynnościami materialno-technicznymi. Nie zmieniają one sytuacji prawnej adresata, w zaświadczeniu bowiem nie można ani przyznać, ani też ograniczyć żadnych uprawnień. Mogą natomiast istotnie zmieniać sytuację faktyczną strony, dostarczając jej środka dowodowego. Zaświadczenie to przewidziane w przepisach prawnych potwierdzenie pewnego stanu rzeczy przez właściwy organ administracji na żądanie osoby zainteresowanej. W zaświadczeniu potwierdza się określony fakt lub stan prawny, który został już uprzednio ustalony odpowiednim aktem prawnym lub jest znany organowi administracji. Zasady wydawania zaświadczeń zostały określone w Dziale VIIIa Ordynacji podatkowej. Stosownie do dyspozycji art. 306a § 3 Ordynacji podatkowej zaświadczenie potwierdza stan faktyczny lub prawny istniejący w dniu jego wydania. W myśl art. 306a § 2 zaświadczenie wydaje się, jeżeli : 1/ urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2/ osoba ubiega się o zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Takie zaświadczenie organ podatkowy wydaje w myśl § 1 tego przepisu na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku o zaświadczenie (art. 306a § 5 Ordynacji podatkowej). W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały, iż należało zastosować dyspozycję art. 169 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej. Przepisy te stanowią, iż jeżeli podanie nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa, organ podatkowy wzywa wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie 7 dni, z pouczeniem, że niewypełnienie tego warunku spowoduje pozostawienie podania bez rozpatrzenia. Przepis § 1 stosuje się również, jeżeli strona nie wniosła opłat, które zgodnie z odrębnymi przepisami powinny zostać uiszczone z góry. W myśl cytowanego powyżej art. 1 ustawy o opłacie skarbowej wydanie zaświadczenia jest czynnością podlegającą opłacie skarbowej. Opłata ta jest pobierana przy złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia. Skoro skarżący pomimo stosownego wezwania nie uiścił należnej opłaty skarbowej, to zasadnie organ zastosował art. 169 § 1 i § 2 Ordynacji podatkowej i pozostawił wniosek bez rozpoznania. W sprawie nie miał zastosowania art. 3 ustawy o opłacie skarbowej, w mył którego nie podlega opłacie skarbowej: dokonanie czynności urzędowej, wydanie zaświadczenia oraz zezwolenia (pozwolenia, koncesji), jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają innym opłatom o charakterze publicznoprawnym lub są od tych opłat zwolnione. Co prawda wniosek o wykreślenie hipoteki z księgi wieczystej podlega opłacie przewidzianej w ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594) jednak zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy opłatę od wniosku o dokonanie wpisu (również wykreślenia) w księdze wieczystej pobiera się od osoby, która wystąpiła z takim wnioskiem (...). Nie jest to zatem sytuacja uregulowana w art. 3 ustawy o opłacie skarbowej. Nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego pominięcie przez ten organ, iż w takiej samej sprawie Wójt Gminy W., za wydanie zaświadczenia zażądał opłaty skarbowej w kwocie 82 zł, przyjmując, że jest to zezwolenie pozostałe. Sąd pragnie podkreślić, iż obowiązkiem organów jest działanie zgodnie z przepisami prawa, a zatem winny one kierować się wyłącznie ich treścią, a nie treścią rozstrzygnięć wydawanych przez inne organy. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy słusznie potraktowały zaświadczenie stanowiące podstawę do wykreślenia hipoteki jako "pozostałe zaświadczenie" podlegające opłacie skarbowej w wysokości 17 zł, zgodnie z poz. 21 załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. Końcowo Sąd stwierdza, iż nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przepisy te nie miały w sprawie zastosowania. Kierując się dyspozycją art. 134 P.p.s.a. Sąd wychodząc poza granice skargi nie stwierdził naruszenia art. 120 i art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej, stanowiących odpowiednik powołanych przez skarżącego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone z poszanowaniem ustanowionych wskazanymi przepisami zasad: praworządności i zaufania do organów. Mając na względzie wszystkie wskazane powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, którego kognicja ogranicza się do badania zaskarżonych rozstrzygnięć pod względem ich legalności, a więc zgodności z powszechnie obowiązującym prawem materialnym i procesowym, nie stwierdzając przy wydaniu zaskarżonego postanowienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, na mocy art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.