I SA/Gd 826/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji przyznającej dopłaty bezpośrednie i uzupełniające do gruntów rolnych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania J.S., uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] w przedmiocie uchylenia decyzji tego organu z dnia [...] w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. i odmowy przyznania wnioskowanych płatności i stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny: J.S. działając jako producent rolny wystąpił w dniu 19 maja 2004 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004. We wniosku zadeklarował działki rolne oznaczone od A do Ł o łącznej powierzchni 16,54 ha. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał wnioskodawcy płatności w łącznej wysokości 8.324,75 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w kwocie 3.482,17 zł i z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej w wysokości 4.842,58 zł. Decyzja ta stała się ostateczna. Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wznowił postępowanie zakończone ww. decyzją ostateczną. Następnie w dniu [...] wydał decyzję o przyznaniu płatności bezpośrednich na 2004 r. w pomniejszonej wysokości wynoszącej 0 zł. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Na skutek skargi złożonej przez producenta rolnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 914/07, stwierdził nieważność obu ww. decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że postępowanie w sprawie nie zostało skutecznie wznowione. W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał w dniu 21 maja 2008 r. postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. Następnie decyzją z dnia [...] organ ten orzekł o uchyleniu decyzji z dnia [...] r. i przyznaniu producentowi rolnemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości w kwocie 0 zł. Decyzja ta została następnie uchylona w toku postępowania odwoławczego przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...]. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w sprawie konieczne jest zbadanie, czy istnieją przesłanki wznowienia postępowania. Kierując się otrzymanymi wskazaniami organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] decyzję, którą uchylił wydaną przez siebie w dniu [...] decyzję ostateczną oraz odmówił przyznania producentowi rolnemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2004 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 21 marca 2007 r. na gruntach rolnych należących do wnioskodawcy przeprowadzono kontrolę na miejscu, w wyniku której stwierdzono, że dwie zadeklarowane we wniosku działki (oznaczone jako I i K) nie były użytkowane rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r. Zgodnie natomiast z art. 143b pkt 4 Rozporządzenia Komisji Wspólnot Europejskich nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 486, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1782/2003", systemem jednolitej płatności obszarowej objęta jest jedynie część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Art. 143b został dodany do Rozporządzenia 1782/2003 na mocy postanowień Aktu dotyczącego przystąpienia do Unii Europejskiej Republiki Czeskiej, Republiki Estońskiej, Republiki Cypryjskiej, Republiki Łotewskiej, Republiki Litewskiej, Republiki Węgierskiej, Republiki Malty, Rzeczypospolitej Polskiej, Republiki Słowenii i Republiki Słowackiej oraz dostosowań w Traktatach stanowiących podstawę Unii Europejskiej (Dz.U.UE.L. z 2003 r., Nr 236, str. 33) z uwzględnieniem zmian wprowadzonych decyzją Rady Unii Europejskiej z dnia 22 marca 2004 r. (Dz.U.UE.L. z 2004 r., nr 93, str. 1), określonych w Załączniku II, punkt. 6 "Rolnictwo", lit. A "Ustawodawstwo rolne", podpunkt 27. Organ pierwszej instancji podkreślił też, że sporne działki nie spełniały wymogów zawartych w § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. z 2004 r., Nr 65, poz. 600). Zgodnie z tym przepisem grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami z wyjątkiem drzew i krzewów niepodlegających wycięciu zgodnie z przepisami o ochronie przyrody, mających znaczenie dla ochrony wód i gleb, niewpływających na prowadzoną na tych gruntach produkcję roślinną; oraz gruntów, na których prowadzone są plantacje wierzby (Salix sp.) wykorzystywanej do wyplatania. Tymczasem w wyniku kontroli na miejscu stwierdzono, iż działka I porośnięta jest lasem oraz zarastającymi młodnikami, nie użytkowana rolniczo, podobnie działka K porośnięta jest wysokopiennym lasem oraz zarastającymi młodnikami, nie użytkowana rolniczo. Organ wskazał także, iż powyższe okoliczności nie były znane organowi w dacie wydawania decyzji z dnia [...] , co uzasadniało jej uchylenie. Ponieważ w przypadku zarówno jednolitej płatności obszarowej jak i uzupełniającej płatności obszarowej różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu wyniosła 47,94%, organ pierwszej instancji na podstawie art. 138 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji Wspólnot Europejskich nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE nr L 345 z 20 listopada 2004 r. z późn. zm.), zwanego dalej Rozporządzeniem nr 1973/2004 oraz art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji Wspólnot Europejskich nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 796/2004, odmówił przyznania wnioskowanej pomocy w postaci płatności bezpośrednich na 2004 r. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania producenta rolnego, uchylił decyzję organu pierwszej instancji i na podstawie art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) stwierdził, że decyzja Kierownik Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, iż wydane w sprawie postanowienie o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Zdaniem tego organu wobec uzyskanej informacji o przeprowadzonej w dniu 21 marca 2007 r. kontroli na miejscu i ustaleniu, że powierzchnia zadeklarowana była mniejsza od powierzchni stwierdzonej w związku z tym, że działki rolne K i I nie były użytkowane rolniczo na dzień 30 czerwca 2003 r., uznać należało, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ponieważ od dnia doręczenia decyzji ostatecznej w dniu 30 grudnia 2004 r. do dnia orzekania we wznowionym postępowaniu upłynęło ponad pięć lat, w sprawie nie jest dopuszczalne orzeczenie o uchyleniu decyzji ostatecznej. Zgodnie bowiem z art. 151 § 2 k.p.a. w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] i stwierdził, że decyzja ostateczna z dnia [...] wydana została z naruszeniem art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. 2004, Nr 6, poz. 40, zwanej dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich). W myśl tych przepisów warunkiem przyznania dopłat jest utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J.S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniósł, że spełnił wszystkie wymagania formalne do uzyskania płatności bezpośrednich na 2004 r. Zadeklarowane działki zgodne były z wypisem z rejestru gruntów i z aktem notarialnym, były one nadto wykorzystywane jako pastwiska. Wydana decyzja oparta została na zdjęciach satelitarnych, które nie istniały w 2004. Podobnie przeprowadzona na miejscu kontrola miała miejsce w 2007 r., w zimie, kiedy w górach leżał śnieg, jej wyniki nie mogą być zatem miarodajne dla oceny stanu działek w roku 2004 r. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie powagi rzeczy osądzonej powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 810/07. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza ani prawa materialnego, ani procesowego w sposób, który mógłby stanowić podstawę do jej uchylenia bądź stwierdzenia nieważności. Jak wynika z przedstawionego stanu faktycznego sprawy skarżący ubiegał się o przyznanie płatności bezpośrednich na 2004 r. na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. 2004, Nr 6, poz. 40). Decyzją ostateczną z dnia [...] wnioskowana płatność została skarżącemu przyznana. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest natomiast decyzja z dnia [...], wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., stwierdzająca, że decyzja ostateczna z dnia [...] została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 2 cyt. wyżej ustawy o płatnościach bezpośrednich osobie fizycznej, osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, będącej posiadaczem gospodarstwa rolnego, zwanej dalej "producentem rolnym", przysługują płatności na będące w jej posiadaniu grunty rolne utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska, zwane dalej "gruntami rolnymi". Warunkiem uzyskania płatności jest posiadanie przez producenta rolnego działek rolnych o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, które kwalifikują się do objęcia płatnościami, przy czym za działkę rolną uważa się zwarty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona jedna uprawa, o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha, wchodzący w skład gospodarstwa rolnego. Jak zatem wynika z powyższej regulacji jednym z koniecznych warunków uzyskania przez producenta rolnego płatności jest utrzymywanie gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. W rozpatrywanej sprawie po wydaniu decyzji ostatecznej w przedmiocie przyznania płatności organ, który wydał tę decyzję uzyskał informacje, że grunty objęte przyznaną płatnością nie spełniały podstawowego warunku, tj. nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Przeprowadzona w dniu 21 marca 2007 r. kontrola na miejscu pozwoliła na ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego na gruncie, który dodatkowo został udokumentowany za pomocą fotografii satelitarnych. W odniesieniu do działek I i K kontrolujący stwierdzili, iż działki te porośnięte są wysokopiennym lasem oraz zarastającymi młodnikami, nie są użytkowane rolniczo. W ocenie Sądu brak jest podstaw do zakwestionowania wyników przeprowadzonej kontroli. Sam fakt, że kontrola została przeprowadzona w 2007 r. nie dyskwalifikuje jej wyników, a to z uwagi na charakter stwierdzonych nieprawidłowości w postaci istniejącego od wielu lat zadrzewienia i zakrzaczenia. Ich istnienie wyklucza uznanie tych gruntów za utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w rozumieniu przepisów Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej. Zgodnie z § 4 powyższego Rozporządzenia grunty rolne, o których mowa w § 1, nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami. W tych okolicznościach twierdzenia skarżącego, że przedmiotowe grunty były wykorzystywane jako pastwiska, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia. Także bowiem pastwiska powinny być utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Przede wszystkim jednak twierdzenia te nie zostały przez skarżącego poparte jakimkolwiek dowodem, nie mogły więc zostać przez organy uwzględnione. Należy zauważyć, że skarżący był zawiadomiony o terminie kontroli, jednak odmówił poddania się czynnościom kontrolnym i wzięcia w nich udziału. Nie przedstawił też żadnych dowodów na to, że sporne grunty były wykorzystywane jako pastwiska i że jako takie spełniały wymogi, o jakich mowa w cyt. rozporządzeniu. Należy też podkreślić, że zgodnie z art. 143b pkt. 4 Rozporządzenia 1782/2003 systemem jednolitej płatności obszarowej objęta jest jedynie część wykorzystywanych użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Ten warunek nie został przez skarżącego spełniony, co bezspornie wynika z ustaleń poczynionych w trakcie kontroli na miejscu. Bezzasadne są zarzuty skarżącego, iż "brak kontroli przed wydaniem decyzji przez Agencję skutkuje obarczaniem winą rolnika". Będąca przedmiotem zaskarżenia decyzja jest konsekwencją nierzetelnego postępowania producenta rolnego, polegającego na objęciu wnioskiem o przyznanie dopłat gruntów nie spełniających podstawowego warunku, jakim jest utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej i brak jest jakichkolwiek podstaw do tego, aby odpowiedzialnością za tę sytuację obarczać, jak chce tego skarżący, organ administracyjny. Już w dacie składania wniosku ubiegający się o pomoc finansową producent rolny powinien wskazywać tylko te grunty rolne, które spełniają warunki do przyznania tych płatności, to znaczy są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Stwierdzenie, iż zadeklarowane grunty nie spełniały warunku utrzymywania w dobrej kulturze rolnej stanowi okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i stanowiło przesłankę wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Słusznie jednak zwrócił uwagę organ odwoławczy, iż wskutek upływu pięciu lat od daty doręczenia skarżącemu decyzji ostatecznej jej uchylenie jest niemożliwe z uwagi na treść art. 151 § 2 k.p.a. W takim przypadku organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, co też miało w sprawie miejsce. Zarzuty naruszenia powagi rzeczy osądzonej są bezzasadne. Skarżący powołał się na wyrok tutejszego Sądu z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Gd 810/07. Taki wyrok jednak nie istnieje. W sprawie o tej sygnaturze akt skarga została odrzucona postanowieniem z dnia 17 grudnia 2008 r. W sprawie natomiast o sygn. akt I SA/Gd 914/07 wyrokiem z dnia 15 stycznia 2008 r. stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] oraz Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich na 2004 r. w pomniejszonej wysokości wynoszącej 0 zł. Podstawą stwierdzenia nieważności tych decyzji były uchybienia proceduralne. Nie doszło zatem do naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej, organ miał bowiem podstawy prawne do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną i kontynuowania postępowania w tym przedmiocie. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.