I SA/Gd 835/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.),, Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Orska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2009 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do usunięcia braków wniosku w sprawie przyznania płatności do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego D. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 17 maja 2007 r. pan D.D. złożył do Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. W złożonym wniosku rolnik zadeklarował trzy działki rolne o łącznej powierzchni 17,57 ha, położone w województwie [...], powiecie [...], gminie [...], obrębie [...]. W sekcji VII wniosku o przyznanie płatności na rok 2007 Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych na działkach rolnych oznaczonych A i B o łącznej powierzchni 5,12 ha rolnik zadeklarował grupę upraw JPO, wnioskując o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Natomiast na działce rolnej C o powierzchni 12,45 ha D.D. zadeklarował grupę upraw UPO, wnosząc tym samym o przyznanie uzupełniającej płatności obszarowej do grupy upraw podstawowych i jednolitej płatności obszarowej. W sekcji VI. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych zadeklarował jedną działkę ewidencyjną nr [...], o powierzchni 18,63 ha, wpisując w kolumnie 10 powierzchnię gruntów rolnych na działce ewidencyjnej ogółem 17,20 ha oraz deklarując pod trwałe użytki zielone (kolumna 11) 3,50 ha. Rolnik nie wypełnił kolumn 12 i 13 sekcji, dotyczących powierzchni gruntów rolnych zalesionych oraz powierzchni gruntów rolnych niezgłoszonej do programów pomocowych występujących na tej działce ewidencyjnej. Pismem z dnia 5 czerwca 2007 r., na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., organ pierwszej instancji wezwał pana D.D. do usunięcia braków we wniosku, polegających na braku określenia powierzchni gruntów rolnych nie zgłoszonej do programów pomocowych oraz powierzchni gruntów zalesionych. Ponadto stwierdzono, iż dla działek rolnych A, B i C wskazano numery działki ewidencyjnej (sekcja VII kolumna 5), dla których nie podano wszystkich pól obowiązkowych w sekcji VI. W wezwaniu zawarto pouczenie, że nie usunięcie wskazanych braków w terminie siedmiu dni od daty doręczenia wezwania spowoduje pozostawienie wniosku o przyznanie płatności bez rozpoznania w całości lub w części. Wezwanie zostało doręczone dnia 15 czerwca 2007 r.. W dniu 25 czerwca 2007 r. pan D.D. osobiście stawił się w Powiatowym Biurze Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i złożył formularz W-1/01 zawierający żądane przez organ dane. Jednocześnie złożył wniosek o przewrócenie terminu do uzupełnienie braków wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007. W uzasadnieniu wniosku podał, że powodem uchybienie terminu był wyjazd zagraniczny. Kierownik Powiatowego Biura Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z dnia 26 maja 2008 r., na podstawie art. 59 § 2 w związku z art. 58 K.p.a. odmówił panu D.D. przywrócenia terminu do usunięcia braków wniosku. Organ pierwszej instancji wskazał, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny jego uchybienia, natomiast na podstawie złożonego wniosku nie można stwierdzić, czy prośba pana D.D. wniesiona została w tym terminie. Ponadto w ocenie organu strona postępowania nie uprawdopodobniła braku swojej winy w uchybieniu terminu. Wyjazd zagraniczny, na który powoływał się D.D. nie był, zdaniem organu, przeszkodą w wyręczeniu się inną osobą w dokonaniu żądanych czynności. Zażalenie od powyższego postanowienia wniósł pan D.D. żądając jego uchylenia. Wskazał na naruszenie przepisów art. 59 § 2 i art. 58 K.p.a., art. 7, art. 9, art. 12 § 1, art. 12 § 2 oraz art. 63 i 64 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że organ błędnie pouczył go o konieczności złożenia wniosku o przywrócenie terminu do usunięcia braków we wniosku. W ocenie D.D. w niniejszej sprawie nie występowały bowiem braki formalne wniosku, a jedynie błędy, co do których należało złożyć wyjaśnienia, względnie je skorygować. Podkreślił, że wniosek odpowiadał przepisom prawa, ponieważ zawierał wszystkie niezbędne elementy podania, o których mowa w art. 63 K.p.a., - dane wnioskodawcy, żądanie i podpis strony. Zdaniem pana D.D. błędy, które znalazły się w konkretnych tabelkach stanowiły element dowodowy a nie brak formalny, o którym mowa w art. 64 K.p.a.. Ponadto D.D. wyjaśnił, że korespondencja, z której dowiedział się o brakach we wniosku została doręczona mu w piątek, w dniu w którym szykował się do planowanego wyjazdu i nie miał możliwości ani czasu na wyjaśnianie sprawy osobom trzecim. Poza tym z wezwania nie wynikało wprost jakich czynności należało dokonać. Ponadto D.D. podkreślił, że strona nie ma obowiązku działania przez pełnomocnika. Strona postępowania podkreśliła ponadto, że przepisy wymagają jedynie uprawdopodobnienia a nie udowodnienie, tego że wnioskodawca nie mógł wykonać zobowiązania w terminie. Jako dowód przebywania za granicą przedłożył kopię rachunku za hotel za okres od 17 czerwca do 23 czerwca 2007 r.. W ocenie pana D.D. powyższy dokument wskazuje, że wniosek został złożony w terminie 7 dni od dnia ustania przeszkody. Podkreślił, że zgodnie z orzecznictwem sądów, strona nie ma obowiązku działania w pierwszym dniu po otrzymaniu wezwania. Nadto wskazano, że jeśli organ miał wątpliwości co do zasadności wniosku o przywrócenie terminu, to zgodnie z kodeksem postępowania administracyjnego winien prowadzić postępowanie wyjaśniające. Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z dnia 16 września 2008 r., na podstawie art. 58 § 1 i 2, art. 59 § 1 oraz art. 123 i 125 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było zgodne z prawem. Powołując się na przepis art. 14 ust. 1 rozporządzenia Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., ze zm.) organ wskazał na obowiązek wypełnienia w podaniu sekcji nr VI przez wnioskodawcę. D.D. we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 sekcji tej nie wypełnił. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych kolumn 12 i 13, dotyczących powierzchni gruntów rolnych zalesionych na działce ewidencyjnej oraz powierzchni gruntów rolnych nie zgłoszonej do programów pomocowych, której wypełnienie jest wymagane zgodnie z cytowanym wyżej przepisem, co w ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR stanowiło brak formalny wniosku. Uznawszy, że przedmiotowy brak jest brakiem formalnym, organ odwoławczy za zasadne uznał zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a., w związku z czym po bezskutecznym upływie do usunięcia braków wniosek pozostawiono bez rozpoznania. W kwestii odmowy przywrócenia terminu podniesiono, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu. Zdaniem organu odwoławczego fakt przebywania poza miejscem zamieszkania, w tym także przebywanie poza granicami kraju i wynikający z tego brak możliwości uzupełnienia wymienionych w wezwaniu braków nie jest okolicznością utożsamianą z działaniem siły wyższej, a zatem nie jest wystarczającym powodem do przywrócenia terminu. Ponadto, w przypadku przebywania za granicą rolnik, w ocenie organu, winien ustanowić pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym lub do dokonania konkretnej czynności, czego nie uczynił. Ze złożonego przez skarżącego dokumentu dotyczącego wyjazdu w okresie od 17 czerwca 2007 r. do 23 czerwca 2007 r. nie wynika też, zdaniem organu, że strona nie mogła przy zachowaniu należytej staranności odpowiedzieć na wezwanie do usunięcia braków formalnych doręczone dnia 15 czerwca 2007 r.. Skargę na powyższe postanowienie wniósł D.D. żądając jego uchylenia. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 58 K.p.a. oraz art. 7 K.p.a. D.D. wskazał, że organ nie wziął pod uwagę całokształtu sprawy oraz w ogóle nie ustosunkował się do jego twierdzeń. Skarżący wywodził, że skoro celem postępowania odwoławczego jest ocena i kontrola postępowania przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji, to w przypadku wskazania przez stronę postępowania naruszenia art. 7 i 9 K.p.a. to organ kontrolujący, w przypadku jakichkolwiek wątpliwości powinien uchylić zaskarżone postanowienie. W ocenie skarżącego doszło do jednoznacznego naruszenia art. 9 K.p.a., ponieważ został on błędnie pouczony przez pracownika organu pierwszej instancji, w związku z czym nie dopełnił w terminie czynności. Podniósł również, że skoro organ miał wątpliwości, co do treści wniosku powinien był wezwać wnioskodawcę w celu ich wyjaśnienia. Ponadto skarżący przedstawił argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu odwołania. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.). Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi przepis art. 58 K.p.a., regulujący instytucję przywrócenia terminu, która stwarza możliwość skutecznego dokonania czynności procesowej przez stronę w sytuacji, gdy upłynął już termin do jej podjęcia. W świetle art. 58 K.p.a. przesłanki przywrócenia przez organ terminu są następujące: a) wniesienie prośby o przywrócenie terminu, b) dokonanie jednocześnie z wniesieniem prośby czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin, c) wniesienie prośby o przywrócenie terminu i dokonanie czynności, dla której przewidziany był uchybiony termin, w ciągu 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia, d) uprawdopodobnienie przez wnoszącego prośbę (zainteresowanego), że uchybienie nastąpiło bez jego winy. W ocenie organu drugiej instancji skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Zdaniem organu odwoławczego fakt przebywania poza granicami kraju w okresie od 17 czerwca 2007 r. do 23 czerwca 2007 r. i wynikający z tego brak możliwości uzupełnienia wymienionych w wezwaniu braków nie był wystarczającym powodem do przywrócenia terminu. W przypadku przebywania za granicą, w ocenie organu, skarżący winien ustanowić pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym lub do dokonania konkretnej czynności, czego nie uczynił. Zgodnie z przepisem art. 58 K.p.a. zainteresowany musi uprawdopodobnić istnienie okoliczności, które spowodowały niemożność dokonania czynności w przewidzianym terminie. W prośbie o przywrócenie terminu powinien wykazać, że mimo całej staranności nie udało mu się zachować terminu. Wiąże się to z takimi sytuacjami, kiedy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku Istnienie po stronie tej osoby niedbalstwa, czy chociażby winy nieumyślnej, powoduje niemożność przywrócenia terminu. Przeszkody powodujące uchybienie terminu powinny mieć charakter obiektywny, niezależny od zainteresowanego oraz trwać przez cały bieg terminu przewidzianego dla dokonania czynności procesowej. Istnienie okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu powinno być jedynie "uprawdopodobnione", co nie daje pewności istnienia danego faktu, lecz wskazuje na taką możliwość, czyni istnienie tego faktu wiarygodnym, właśnie prawdopodobnym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy wskazać, że ocena sytuacji wskazującej na brak winy w uchybieniu terminu należy do organu administracji, i odbywa się zgodnie z wyżej przytoczonymi przepisami, orzecznictwem i poglądami doktryny. Jednakże orzekając w kwestii przywrócenia terminu organy nie powinny pomijać fundamentalnych zasad dotyczących całego postępowania administracyjnego. W szczególności należy uwzględnić okoliczność, że organy administracji powołane są do prowadzenia, w granicach prawa, postępowania w indywidualnych sprawach obywateli RP. W tej sytuacji rozstrzygniecie powinno dotyczyć konkretnej sytuacji i się do niej bezpośrednio odnosić. W przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji nie odniósł się w indywidualny sposób do sytuacji skarżącego, szczegółowo przedstawionej w zażaleniu i udokumentowanej rachunkiem za pobyt w hotelu w węgierskiej miejscowości [...] w dniach od 17 czerwca 2007 r. do 23 czerwca 2007 r.. Uwzględniając okoliczność, że skarżący przebywał za granicą przez wszystkie dni robocze siedmiodniowego terminu (od poniedziałku do piątku), natomiast wezwanie otrzymał w poprzedzający ten tydzień piątek, należy rozważyć, czego nie uczynił organ odwoławczy, czy okoliczności te nie pozwalają na przyjęcie braku winy skarżącego w uchybieniu terminu. W tym miejscu należy wziąć pod uwagę także treść pouczenia zawartego w wezwaniu do usunięcia braków z dnia 5 czerwca 2007 r.. Z pouczenie tego wynika, że w celu usunięcia braków formalnych skarżący powinien się zgłosić osobiście (słowo "osobiście" pogrubiono) w biurze Agencji, lub przesłać na jego adres korektę wniosku. Dalsza część pouczenia dotyczy rodzaju dokumentów, jakie skarżący powinien przedstawić w przypadku osobistego stawienia się w Agencji. Pouczenie nie zawiera natomiast żadnego sformułowania pozwalającego na przyjęcie, że usunięcie braków wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych może nastąpić także przez pełnomocnika. Zgodnie z przepisem art. 9 K.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają także nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W przedmiotowej sprawie, w przekonaniu sądu, organy nie udzieliły skarżącemu wyczerpujących informacji dotyczących sposobu usunięcia przez niego braków formalnych wniosku. Okoliczność ta powinna być uwzględniona przy ocenie braku winy skarżącego w uchybieniu terminu. Treść pouczenia wskazuje bowiem na konieczność osobistego stawienia się w Agencji, wraz z pakietem odpowiednich dokumentów, celem ostatecznego załatwienia sprawy, w domyśle – w dniach roboczych, w czasie których w biurze znajdują się pracownicy agencji. Tymczasem skarżący, jak już uprzednio wspomniano, we wszystkie dni robocze siedmiodniowego terminu przebywał służbowo poza granicami kraju. Należy także wziąć pod uwagę, że korespondencyjne uzupełnienie wniosku mogło, nastąpić jedynie przez ponowne wypełnienie odpowiedniego formularza. Trudno natomiast wymagać od obywatela, aby w każdym czasie takimi formularzami dysponował. Kolejnym zagadnieniem, które wymaga rozważenia w związku z zarzutem zawartym w uzasadnieniu skargi jest kwestia, czy nie umieszczenie w formularzu danych określających powierzchnię gruntów rolnych na działce ewidencyjnej nr 50 nie zgłoszonej do programów pomocowych (sekcja VI kolumna 12 wniosku) oraz nie podanie powierzchni gruntów zalesionych (sekcja VI kolumna 13), a także nie wskazanie przy działkach rolnych A, B i C ich numerów ewidencyjnych (sekcja VII kolumna 5) stanowi brak formalny, który należy uzupełnić w trybie art. 64 § 2 K.p.a., czy też, jak twierdzi skarżący jest to jedynie błąd, co do którego należało złożyć wyjaśnienia, względnie dokonać korekty. W przedmiotowej kwestii Sąd podzielił stanowisko organów administracji, że powyższe uchybienia stanowią braki formalne, których uzupełnienie powinno odbyć się w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Na wstępie należy wyjaśnić, że postępowanie w sprawie przyznania płatności jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, którego tryb i zasady określone zostały w ustawie z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. nr 35, poz. 217 ze zm.). Jednakże do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, zastosowanie mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (por. art. 3 ust. 1 ustawy o o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Przepisy proceduralne zawarte w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego mają zatem charakter nieautonomiczny. Regulują one tylko najważniejsze zagadnienia procesowe, charakterystyczne dla danego postępowania, a w pozostałych sprawach odsyłają do przepisów ogólnych K.p.a (por. J. Borkowski, Postępowanie administracyjne ogólne, a szczególne [w:] Księga pamiątkowa Profesora E. Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 103). W Kodeksie postępowania administracyjnego kwestię uzupełnienia braków w składanych przez strony postępowania pismach reguluje art. 64 § 2, zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określają szczegółowo co powinno zawierać pismo składane w toku postępowania administracyjnego. W zależności jednakże od rodzaju przedmiotu postępowania ustawodawca przewidział szczególne wymogi, jakim poddawane są niektóre wnioski, czy podania. W przypadku postępowania w sprawie o przyznanie płatności do gruntów rolnych ustawodawca przewidział sformalizowaną formę wniosku - formularz, którego właściwe wypełnienie ma znaczenie dla prawidłowego obliczenia płatności. W rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie szczegółowych wymagań, jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz.U. nr 46, poz. 310) wyczerpująco wskazano, co powinien zawierać wniosek. Między innymi w § 3 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia zobowiązano wnioskodawcę do wskazania powierzchni gruntów rolnych na działce ewidencyjnej nie zgłoszonej do programów pomocowych oraz powierzchni gruntów rolnych, które zostały zalesione w ramach zalesiania gruntów rolnych. W § 3 ust. 2 pkt 1 lit. b zaś zobligowano wnioskodawcę między innymi do podania numeru ewidencyjnego działki. Wymogi te zostały wprost określone w przepisach prawa. Wymagania te zostały następnie uwzględnione w formularzu, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 stycznia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wzorów wniosków o przyznanie płatności oraz szczegółowych warunków przyznania płatności (Dz.U. nr 23, poz. 141), w którym znajdują się rubryki wymagające udzielenia informacji, co do powierzchni gruntów nie zgłoszonych do programów pomocowych (sekcja VI kolumna 12 wniosku), powierzchni gruntów zalesionych (sekcja VI kolumna 13) oraz wskazania numerów działek ewidencyjnych (sekcja VII kolumna 5). Oczywistym jest, że organ właściwy do rozstrzygania danej sprawy ma prawo do żądania uzupełnienia braków danego pisma w ramach prowadzonego postępowania i zgodnie z określonymi w przepisach warunkami. Przepis art. 64 § 2 K.p.a. jednoznacznie stanowi, że organ wezwie wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku zgodnie z wymogami określonymi w przepisach prawa. A contrario, nie można zastosować powyższego przepisu, gdy dany wymóg nie został sformułowany w przepisie prawa. W takim przypadku organ może wezwać jedynie do uzupełnienia, ewentualnie skorygowania podania. W przedmiotowej sprawie ustawodawca szczegółowo określił warunki jakie musi spełniać podanie o przyznanie płatności do gruntów rolnych w rozporządzeniu. Tym samym przesądził o zastosowaniu trybu art. 64 § 2 K.p.a. w przypadku konieczności uzupełnienia braków we wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt. c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. Ponownie rozpoznając sporawe organ drugiej instancji powinien rozpoznać zażalenie pana D.D. uwzględniając wskazówki zawarte w treści uzasadnienia. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o zwrocie wpisu w kwocie 200 zł..