I SA/Gd 846/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus, Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Górny, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 8 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 3 września 2025 r., sygn. akt SKO Gd/1548/25 w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2025 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Sulęczyno z dnia 23 stycznia 2025 roku, nr FW.3123.399.2025; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. I SA/Gd 846/25 Wójt Gminy Sulęczyno (dalej w skrócie zwany Wójtem lub organem pierwszej instancji) w nakazie płatniczym z dnia 23 stycznia 2025r. ustalił pani K.S. łączne zobowiązanie pieniężne za 2025 rok w kwocie 2325 zł. Zobowiązanie to dotyczy podatku rolnego w kwocie 0,00 zł i podatku od budynku letniskowego w kwocie 1940,82 zł i podatku od gruntów pod budownictwo mieszkaniowe w kwocie 383,78 zł. Po rozpatrzeniu wniesionego przez stronę odwołania, decyzją z dnia 3 września 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku (dalej Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że skarżąca jest właścicielka dwóch działek : nr [...] i nr [...] – działki skalsyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jak B- tereny mieszkaniowe. Organ pierwszej instancji prawidłowo przy dokonywaniu wymiaru podatku uwzględnił dane wynikające z ewidencji gruntów i budynków, z której wynika, że na działce nr [...] oznaczonej w ewidencji symbolem "B" w miejscowości P., o powierzchni 601,9 m2, usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny o głównej funkcji : dom letniskowy. Zasadnicze znaczenie dla ustalenia wymiaru podatku od nieruchomości ma jego funkcja, opisana w ewidencji jako "główna", a jako funkcję główną w ewidencji dla przedmiotowego budynku wypisano " letniskowy". Funkcja ta jest także zgodna z wydaną przez Wójta Gminy Sulęczyno decyzją w przedmiocie pozwolenia na budowę z dnia 3 marca 1989 r. Organ I instancji decyzją nr 24/2018 z dnia 2 lipca 2017 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie funkcji tego budynku na budynek o funkcji mieszkaniowej. Informacje dotyczące funkcji budynku mają dla organu charakter wiążący i nie mogą być przezeń samodzielnie korygowane w ramach postępowania podatkowego bez zmiany tych wpisów w ewidencji gruntów. W razie niezgodności zapisów w ewidencji ze stanem faktycznym treść ewidencji może być zmieniona. W sytuacji, gdy budynek nie jest objęty ewidencją gruntów i budynków, jego przeznaczenie i funkcję mieszkalną wykazać można wszelkimi prawnie dopuszczalnymi dowodami np. pozwolenie na budowę, pozwolenie na użytkowanie. Te decyzje stanowią dokumenty urzędowe i stanowią dowód co zostało w nich urzędowo poświadczone. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ podatkowy stwierdził, że nie może samodzielnie dokonywać klasyfikacji funkcji nieruchomości, lecz powinien odwołać się do odpowiednich zapisów ewidencji gruntów i budynków oraz że dane ewidencyjne wskazujące położenie, granice i powierzchnię gruntów oraz rodzaj użytków gruntowych i klasy gleboznawcze należą do danych bezwzględnie wiążących organ podatkowy. Przy ustalaniu zobowiązania w podatku od nieruchomości, w podatku rolnym i podatku leśnym, powinny zostać uwzględnione zawarte w ewidencji gruntów i budynków elementy przedmiotowe i podmiotowe. O sposobie kwalifikacji gruntu dla celów podatkowych w podatku od nieruchomości, nie tyle decyduje sposób rzeczywistego wykorzystania nieruchomości, a jej funkcje (przeznaczenie) ujawnione w ewidencji gruntów i budynków a organ podatkowy nie ma prawa dokonywać samodzielnej klasyfikacji funkcji budynku, tj. analizować jego faktycznego wykorzystania, tylko powinien odwołać się do odpowiednich zapisów ewidencji gruntów i budynków. Dla ustalenia stawki podatkowej dla budynku, którego sprawa dotyczy, podstawowe znaczenie ma jego funkcja. Dom został wybudowany jako dom letniskowy. Ta jego funkcja została wymieniona w ewidencji budynków. Budynek, jako przedmiot opodatkowania ma funkcję letniskową i to ona determinuje stawkę podatku od nieruchomości przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a u.p.o.l. Rada Gminy w uchwale Nr VI/31/2024 z dnia 29 października 2024 r. wprowadziła stawkę 11,05zł za 1 m2 powierzchni budynku letniskowego jako budynku pozostałego. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pani K.S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych ( t.j. Dz.U. 2025.707 – dalej u,p.o.l.) przez błędne uznanie, że budynek nie stanowi budynku mieszkalnego oraz art. 122 i art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej [przez zaniechanie czynności dowodowych w zakresie aktualnego wykorzystywania na cele mieszkalne. Uzasadniając postawione zarzuty strona podała, że organ w decyzji odwołuje się do danych z ewidencji z lat 2017-2020, natomiast odwołanie dotyczy wymiaru podatku za rok 2025, po zmianach wprowadzonych zarówno w ewidencji gruntów i budynków, jak i informacji o budynku i deklaracji do podatku. Skarżąca zwróciła uwagę, że budynek według ewidencji jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym o funkcji historycznie określonej jako letniskowa. O obecnie realnie pełnionej funkcji mieszkalnej budynku strona poinformowała organ podatkowy. Ta okoliczność nie została jednak uwzględniona przy wymiarze podatku. Organ nie wziął bowiem pod rozwagę zmiany sposobu wykorzystywania budynku przez podatniczkę, polegającej na zamieszkaniu w nim na stałe, co zostało zgłoszone już w 2017 roku. Wnosząca skargę wskazała, że w kwestii wymiaru podatku dane z ewidencji gruntów nie są wyłączną podstawą, a informacja składana przez podatnika ma zasadnicze znaczenie, gdyż określa rzeczywisty sposób wykorzystywania budynku. Skarżąca podkreśliła również, że podjęła starania o zmianę głównej funkcji budynku, niemniej jednak Wójt Gminy dwukrotnie odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy. Pani K.S. zarzuciła, że opinia Ministerstwa Finansów z dnia 15 stycznia 2020r. została błędnie odczytana w sposób pozwalający na odmienną, niekorzystną interpretacji. Wskazała ponadto, że ani organ podatkowy pierwszej instancji ani Kolegium, nie przeprowadziły żadnych czynności pozwalających na pełne i obiektywne ustalenie w jakim charakterze budynek jest wykorzystywany oraz nie wzięły pod uwagę przedstawianych dokumentów, potwierdzających stałe zamieszkanie. Organy nie rozważyły także, czy w sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzenia dodatkowych dowodów, które mogły przyczynić się do wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności, jak np. oględzin przedmiotowego budynku, czy też przesłuchania skarżącej. Strona zwróciła również uwagę, że naruszone zostały gwarancje wynikające z art. 75 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości bada zgodność zaskarżonych decyzji z prawem. W rozpoznawanej sprawie sporne zagadnienie dotyczyło tego, czy dla określenia stawki opodatkowania budynku (domku letniskowego) będącego przedmiotem opodatkowania, podstawę ustalenia charakteru tego budynku stanowią zapisy w ewidencji gruntów i budynków. Analogiczny problem dotyczący wcześniejszych lat podatkowych był przedmiotem rozstrzygnięć w zainicjowanych skargami pani K.S. sprawach sygn. I SA/ Gd 86/21 i I SA/ Gd 1023/21. W tak zakreślonych granicach sporu organy podatkowe uznały, że wyłączną podstawę dla dokonania tej kwalifikacji może stanowić ewidencja gruntów i budynków, i w oparciu o dane z niej wynikające zastosowały w odniesieniu do budynku skarżącej stawkę podatku przewidzianą dla budynków innych niż mieszkalne. Skarżąca wywodziła natomiast, że dla określenia wysokości należnego opodatkowania decydujące znaczenie ma faktyczny sposób użytkowania budynku. Oceniając stanowiska stron postępowania w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2019, poz. 1170) – dalej u.p.o.l. opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają budynki lub ich części. Powyższa ustawa różnicuje stawki podatku od nieruchomości dla budynków lub ich części. W art. 5 ust. 1 pkt 2 określono górne granice stawek dla budynków mieszkalnych (lit. a), budynków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz od budynków mieszkalnych lub ich części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej (lit. b), budynków zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie obrotu kwalifikowanym materiałem siewnym (lit. c), budynków związanych z udzielaniem świadczeń zdrowotnych w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, zajętych przez podmioty udzielające tych świadczeń (lit. d) i budynków pozostałych, w tym zajętych na prowadzenie odpłatnej statutowej działalności pożytku publicznego przez organizacje pożytku publicznego (lit. e). Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 z późn. zm.) - dalej w skrócie u.p.g.k. Zgodnie z tym przepisem podstawę m.in. wymiaru podatków i świadczeń stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W ocenie Sądu, przedstawiona w decyzji argumentacja Kolegium, co do wiążącego charakteru ewidencji gruntów i budynków, jest trafna. Sądowi znane jest stanowisko o wiążącym charakterze wpisów w ewidencji - dane wynikające z ewidencji, w szczególności w przypadku wymiaru podatku od nieruchomości, mają dla organu podatkowego charakter wiążący i nie mogą być przezeń samodzielnie korygowane w ramach postępowania podatkowego, bez zmiany tych wpisów w ewidencji gruntów (por. uchwała 7 sędziów NSA z 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt II FPS 1/09, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II FSK 3108/12wyroki NSA z 1 marca 2018 r., sygn. akt II FSK 458/16, z 16 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 1711/17, z 4 czerwca 2020 r. II FSK 2706/19, z 29 maja 2020 r. II FSK 2876/19, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 listopada 2025 r. , sygn.. akt I SA/Ol 368/25- dostępne w CBOiS, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że co do zasady o sposobie kwalifikacji gruntu (budynku) dla celów podatkowych w podatku od nieruchomości, nie tyle decyduje sposób rzeczywistego wykorzystania nieruchomości, a jej funkcje (przeznaczenie) ujawnione w ewidencji gruntów i budynków. Informacje dotyczące funkcji (użytkowego przeznaczenia) zarówno gruntu, jak i budynku (lokalu) mają dla organu podatkowego charakter wiążący i nie mogą być przezeń samodzielnie korygowane w ramach postępowania podatkowego, bez zmiany tych wpisów w ewidencji gruntów". Do dnia 27 lutego 2020 r. sporny budynek był oznaczony jako niemieszkalny, jednakże po dokonanych w ewidencji zmianach doszło do zmiany jego klasyfikacji na "mieszkalny". Okoliczność ta nie wpłynęła jednak na zmianę wysokości zobowiązania podatkowego. W ewidencji sporny budynek został oznaczony jako budynek o funkcji letniskowej, a dla ustalenia stawki podatkowej dla budynku, którego sprawa dotyczy, podstawowe znaczenie miała jego funkcja. Budynek jako przedmiot opodatkowania miał funkcję letniskową potwierdzona wpisem do ewidencji, co determinowało stawkę podatku od nieruchomości przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit a u.p.o.l. Powyższe zostało uwzględnione w prawomocnych wyrokach WSA w Gdańsku : z dnia 10 marca 2021r., sygn.. akt I SA/Gd 86/21 w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2020 rok oraz z dnia 12 stycznia 2022r., sygn.. akt I SA/ Gd 1023/21 w przedmiocie łącznego zobowiązania pieniężnego za 2021 rok. Na rozprawie w dniu 8 stycznia 2026r. skarżąca przedłożyła wypis z kartoteki budynków sporządzony w dniu 24 września 2025r., z którego wynika, że sporny budynek jest budynkiem mieszkalnym. Zastosowanie przez Starostę Kartuskiego przepisów uzasadniających odstąpienie od definiowania w kartotece głównej funkcji budynku mieszkalnego uzasadnia zmiana wpisu ewidencyjnego. Opinia Ministra Finansów z dnia 15 stycznia 2020 r. nie ma wiążącego charakteru dla organów dokonujących wymiaru podatku, stanowiąc jedynie pisemną odpowiedź na skierowane przez stronę zapytanie w sprawie zasad naliczania podatku od nieruchomości. Powoływana przez skarżącą opinia potwierdza nadrzędną rolę ewidencji gruntów i budynków w procedurze ustalania wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości. Sąd dostrzega, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma zmiana treści wypisu z kartoteki budynków. Dane wynikające z ewidencji – w szczególności w przypadku wymiaru podatku od nieruchomości – mają dla organu podatkowego charakter wiążący i nie mogą być przezeń samodzielnie korygowane w ramach postępowania podatkowego, bez zmiany tych wpisów w ewidencji gruntów (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., II FPS 1/09). Od zasady tej istnieją wyjątki wskazane w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2013 r., sygn. akt II FPS 2/13. Z przywołanych uchwał wynika, że organ zobligowany jest do pominięcia informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków dopiero wówczas, gdy posłużenie się wyłącznie tymi danymi wiązałoby się z pominięciem przepisów zawartych w ustawie podatkowej, mających wpływ na wymiar podatku (np. możliwe do zastosowania symbole ewidencyjne nie przewidują oznaczenia dla pewnych przedmiotów opodatkowania, wymienionych wprost w ustawie podatkowej).Przykładem sytuacji, w której organ ma obowiązek pominąć dane zawarte we wspomnianej ewidencji, jest wykazanie przez podatnika, w toku postępowania podatkowego prowadzonego w trybie art. 194 § 3 O.p. podatnik, że wbrew wskazanym w ewidencji gruntów danych dotyczącym właściciela (użytkownika wieczystego), rzeczywisty stan własności (prawa użytkowania wieczystego) odmiennie reguluje dział drugi właściwej księgi wieczystej, organy podatkowe muszą taką okoliczność zweryfikować, aby podjąć rozstrzygnięcie odnoszące się do rzeczywistego, tj. ujawnionego w księdze wieczystej właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości, będącego w rozumieniu przepisów u.p.o.l. podatnikiem ( por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020r., sygn.. akt II FSK 1245/20, dostępny w CBOiS, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak wskazania w aktualnym wykazie funkcji budynku mieszkalnego wybudowanego jako budynek letniskowy uzasadnia stwierdzenie, że uzasadnione jest prowadzenie postępowania dowodowego zgodnie z art. 194 § 3 O.p. jest dopuszczalne, gdyż przyjęcie zapisów z ewidencji pozostawałoby w sprzeczności z "bezwzględnie obowiązującymi przepisami" lub danymi zawartymi w innych ewidencjach (np. księgach wieczystych). Analiza zawartych w art. 5 u.p.o.l. stawek prowadzi do wniosku, że założeniem prawodawcy było mniejsze obciążenie fiskalne obiektów zaspokajających podstawowe potrzeby życiowe. Nie bez znaczenia dla powyższej argumentacji jest też charakter analizowanego podatku, który jest podatkiem o charakterze majątkowym i wymaga uwzględnienia sposobu wykorzystania majątku. Dla ustalenia właściwej stawki podatku od spornej nieruchomości organy podatkowe powinny ustalić podstawową funkcję użytkową budynku mieszkalnego . Należy wskazać uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2001 r. sygn. akt FPK 9/01 (ONSA 2002/2/64), w której co prawda odmówiono udzielenia odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne, niemniej w uzasadnieniu podniesiono, że przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.o.l. nie wymienia kategorii domu letniskowego. W całym ust. 1 różnicuje się stawki podatku od poszczególnych konkretnych kategorii budynków (...) i od pozostałych budynków. W świetle art. 5 ust. 1 u.p.o.l. budynek może być zaliczony do kategorii budynków mieszkalnych, jeżeli jego parametry techniczne umożliwiają zamieszkanie w nim przez cały rok. A zatem, podczas ustalania wysokości zobowiązania podatkowego istotne stają się parametry techniczne budynku oraz to, jakie potrzeby podatnika zaspakaja ten obiekt. W ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy nie upoważniał organów podatkowych do jednoznacznego stwierdzenia, że należący do skarżącej dom mieszkalny spełnia aktualnie funkcję letniskowa, a nie budynkiem mieszkalnym nadającym się do zamieszkania przez cały rok i w ten sposób wykorzystywanym. Ta okoliczność nie była przedmiotem zainteresowania w trakcie prowadzonego postępowania dowodowego. Należy zauważyć, że skarżąca przedłożyła dokumenty na okoliczność sposobu wykorzystywania budynku. Podsumowując należy wskazać, że prawidłowe zakwalifikowanie spornego budynku wymagało zbadania nie tylko dokumentacji budowlanej obiektu, danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków, ale również okoliczności związanych z jego faktycznym użytkowaniem. Zdaniem Sądu zaniechanie czynności dowodowych pozwalających na ustalenie, w jakim charakterze budynek był wykorzystywany w roku, którego dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie, stanowi naruszenie przepisów postępowania obligujących organy podatkowe do pełnego i obiektywnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. art. 122 i art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej. Uchybienie to było skutkiem błędnego odczytania treści normy prawnej wynikającej z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.p.o.l. i miało niewątpliwy wpływ na wynik postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organy podatkowe będą zobowiązane do zastosowania zaprezentowanej w niniejszym rozstrzygnięciu oceny prawnej dotyczącej rozumienia pojęcia budynku mieszkalnego na gruncie u.p.o.l.. Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( t.j. Dz.U. 2024,poz. 935 ze zm.- dalej P.p.s.a.), uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O zwrocie kosztów postępowania od organu administracji na rzecz strony skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a