I SA/Gd 851/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus, Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi ,, A" Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia 25 listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości oddala skargę. W dniu 25 listopada 2015 r. Rada Miejska na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, dalej jako "u.s.g.") oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r. poz. 849, zm. z 2015 r. poz. 528, poz. 774, poz. 1045, poz. 1777, dalej jako "u.p.o.l.") podjęła uchwałę nr XIV/97/2015 w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości (Dz. Urz. woj. pomorskiego z 2015 r., poz. 4286). W § 1 pkt 2 lit. b) ww. uchwały wysokość podatku od budynków lub ich części związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz od budynków mieszkalnych lub ich części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie miasta P. została określona na kwotę 22,82 zł od 1 m² powierzchni użytkowej. Po wezwaniu Rady Miejskiej do usunięcia naruszenia prawa "A" Sp. z o. o. Sp. kom. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na ww. uchwałę w części dotyczącej § 1 pkt 2 lit. b), zarzucając: - naruszenie art. 20, art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. b) oraz art. 5 ust. 4 u.p.o.l. poprzez ustalenie prawie maksymalnej stawki podatku od budynków i ich części związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej dla Miasta i Gminy P. bez uwzględnienia warunków rynkowych oraz poziomu rozwoju lokalnej gospodarki, co spowodowało znaczne i nieproporcjonalne obciążenie dla lokalnych przedsiębiorców i skarżącej, w porównaniu do przedsiębiorców z dużych miast; - naruszenie art. 20, art. 217, art. 32, art. 84 Konstytucji RP poprzez nierówne obciążenie podatkiem podatników w P. w porównaniu do podatników z dużych miast płacących podatek w takiej samej wysokości, co spowodowało naruszenie konstytucyjnej zasady równości i zakazu dyskryminacji, a także ograniczyło wolność i swobodę prowadzenia działalności gospodarczej będącej podstawą społecznej gospodarki rynkowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Posiadając tak określony zakres swojej kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaś zaskarżona uchwała nie narusza prawa. Przystępując do oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., określa podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej". Badając tę niezbędną dla dopuszczalności skargi, a także swojej kognicji przesłankę, Sąd uznał, jako niebudzący wątpliwości fakt, że zaskarżona uchwała w sprawie określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości jest uchwałą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Zauważyć także należy, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 powołanej ustawy wymaga nadto swego wyprzedzenia sui generis środkiem odwoławczym określonym przez ustawodawcę, jako "wezwanie do usunięcia naruszanie prawa". Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia uprawniony podmiot może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Także i ta przesłanka została w sprawie spełniona. Tym samym wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione. Skoro wymogi formalne skargi zostały spełnione, Sąd rozpatrując skargę na uchwałę Rady Miejskiej wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. winien, w następnej kolejności, zbadać czy interes prawny skarżącego został naruszony albowiem dopiero ustalenie, że doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Osoba skarżąca musi więc wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie związek taki zachodzi, gdyż zaskarżona uchwała określa stawki podatku od nieruchomości na 2015 rok na terenie Miasta i Gminy, na której skarżąca prowadzi działalność gospodarczą i jest właścicielem nieruchomości. W konsekwencji uznać zatem należało, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały, co pozwoliło Sądowi na merytoryczne rozpoznanie sprawy. Istota sporu i kwestionowany przez skarżącą przepis § 1 pkt 2 lit. b) zaskarżonej uchwały dotyczy określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości od budynków lub ich części związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz od budynków mieszkalnych lub ich części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Miasta w wysokości 22,82 zł od 1 m² powierzchni użytkowej. Zdaniem strony skarżącej stawka ta jest zbyt wysoka biorąc pod uwagę warunki rynkowe i poziom rozwoju lokalnej gospodarki w porównaniu do stawek obowiązujących w dużych miastach. W ocenie Sądu, przy tak zakreślonych zarzutach skargi skargę należało oddalić, gdyż przepisy zaskarżonej części uchwały Rady Gminy nie naruszają wskazanych przepisów, w tym Konstytucji RP. Zgodnie z § 1 pkt 2 lit. b) zaskarżonej uchwały określa się wysokość stawek podatku od nieruchomości od budynków lub ich części związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz od budynków mieszkalnych lub ich części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie miasta P. od 1 m² powierzchni użytkowej: 22,82 zł. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym województwa pomorskiego z 2015 r. pod poz. 4286 i ogłoszona 16 grudnia 2015 r. Analiza podstaw prawnych zaskarżonej uchwały upoważnia do stwierdzenia, że powyższą uchwałę Rada Miejska podjęła w ramach prawa organów samorządu terytorialnego do ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych, w tym podatku od nieruchomości, wynikającego z ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy - podatnikami podatku od nieruchomości są osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej będące m. in. właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. - opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają budowle lub ich części, z tym, że stawki te nie mogą przekraczać rocznie stawki maksymalnej określonej obwieszczeniem Ministra Finansów. Zgodnie z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 7 sierpnia 2014 r. w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych w 2015 r. (M.P. z 2014 r., poz. 718) granica stawki kwotowej podatku od nieruchomości od budynków lub ich części związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz od budynków mieszkalnych lub ich części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej wynosi 23,13 zł od 1 m2 powierzchni użytkowej. W świetle przytoczonych uregulowań prawnych, uznać należy, że – w ocenie Sądu - Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszyła żadnej z norm prawnych stanowiących podstawę jej podjęcia a określona stawka podatku od nieruchomości nie narusza granic upoważnienia ustawowego. Skoro Rada nie przekroczyła dopuszczalnego maksymalnego pułapu, określając wysokość tej stawki na 22,82 zł, to w tej części uchwała jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Oprócz ograniczenia kwotowego, co do określenia wysokości stawek podatku od nieruchomości, ustawodawca nie przewidział żadnych innych ograniczeń w tym zakresie. O zasadności skargi nie stanowi wysokość stawek przyjętych uchwałą i to - co istotne w tej sprawie - w granicach prawem dozwolonych, w sytuacji kiedy są one jednakowe dla wszystkich podatników, do których uchwała ma zastosowanie. Podobnie w ocenie Sądu nie stanowi o tym wewnętrzne odczucie posiadane przez skarżącą, że stawki są dla niej zbyt wysokie czy niesprawiedliwe wobec podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w innych miastach. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. sygn. akt: II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r. sygn. akt: IV SA/Wa 821/05,LEX nr 192932). W ocenie Sądu, Rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie naruszyła prawa w sposób uzasadniający stwierdzenie, że uchwała ta jest sprzeczna z prawem, tj. że w wyniku jej uchwalenia doszło do istotnego naruszenia prawa. Nie sposób również w samym fakcie określenia stawek podatku od nieruchomości (notabene niższych niż maksymalne) doszukać się naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2014r. (sygn. akt II FSK 216/13 – dostępny w bazie : www.orzeczenia.nsa.gov.pl), z ustanowionej na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Z powyższego wynika, że zasada równości nie ma oznaczać identyczności. Dyskryminacja rozumiana jest zaś jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt: I OSK 607/11). Nierówne traktowanie podmiotów nie musi więc oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania skutkującego oceną o naruszeniu standardu określonego w przepisie art. 32 Konstytucji RP. Zwłaszcza gdy wskazać również, że wyrażone w nim zasady konkretyzowane są w przepisach szczegółowych, i dopiero wspólnie z kryteriami w nich zawartymi, mogą stanowić łączne kryterium oceny równego traktowania, odnoszone tak do płaszczyzny tworzenia, jak i stosowania prawa. Dodać można, że także Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że odstępstwa od zasady równości wobec prawa są dopuszczalne, jeśli spełniają trzy warunki: po pierwsze - są relewantne, tj. racjonalnie uzasadnione; po drugie - są proporcjonalne, a więc waga interesu, jakiemu służy zróżnicowanie musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów podmiotów, które zostaną naruszone; po trzecie - pozostają w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnym, uzasadniającymi różne traktowanie podmiotów podobnych (zob. np. wyrok TK z 12 maja 1998r., sygn. akt: U 17/97, Lex nr 32606). Interpolując powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zaakcentować, że w przedmiotowej sprawie nie można posługiwać się konstrukcją nierównego traktowania podmiotów bowiem w realiach sprawy wszystkie podmioty obowiązane do uiszczania podatku od nieruchomości na obszarze działania organu, który ustanowił zaskarżony akt prawa miejscowego, płacą go w jednakowej wysokości. Wobec określenia stawek podatku w ustawowych granicach, również zarzuty naruszenia zasad równości i zakazu dyskryminacji na tej podstawie, że przedsiębiorcy w W. płacą jedynie kilka groszy podatku więcej, nie znajduje uzasadnienia. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.