I SA/Gd 867/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Agnieszka Rupińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. z dnia 19 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 19 marca 2015 r. Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR), po rozpatrzeniu odwołania A.P. (dalej także: strona, skarżący) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR (dalej: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) z dnia 10 grudnia 2014 r. w sprawie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan faktyczny: A.P., działając jako rolnik, złożył w dniu 15 maja 2013 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, w którym zadeklarował: do pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne Wariant 2.3 – Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) o stawce 260,00 zł powierzchnię 8,33 ha, wnosząc o kwotę w wysokości 2.165,80 zł; do Pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone, Wariant 3.1.1 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach o stawce 500,00 zł powierzchnię 8,33 ha, wnosząc o kwotę w wysokości 4165,00 zł. Wraz z wnioskiem skarżący złożył załączniki graficzne oraz deklarację pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013. Pismem z dnia 11 września 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał stronę do usunięcia braków formalnych wniosku wskazując, że wnioskodawca na materiale graficznym dla działek ewidencyjnych nr [...] nie zaznaczył miejsca pozostawienia powierzchni nieskoszonej na trwałych użytkach zielonych. Wezwanie zostało stronie doręczone w dniu 13 września 2013 r. Korektą wniosku z dnia 24 września 2013 r. skarżący uzupełnił braki formalne we wniosku zaznaczając na materiale graficznym teren nieskoszony na ww. działkach. Pismem z dnia 27 września 2013 r. skarżący złożył wniosek o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych, powołując się na brak winy w uchybieniu terminu. Postanowieniem z dnia 11 lutego 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił stronie przywrócenia terminu do usunięcia braków formalnych wniosku o przyznanie płatności. Po rozpatrzeniu zażalenia strony, Dyrektor Oddziału ARiMR postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia 10 grudnia 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na 2013 rok w pomniejszonej wysokości 2.165,80 zł z tytułu Pakietu 2 – Rolnictwo ekologiczne Wariant 2.3 – trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) oraz odmówił przyznania płatności do pakietu 3 Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach. W uzasadnieniu organ I instancji w kwestii odmowy przyznania płatności wskazał, że strona uchybiła terminowi do usunięcia braków formalnych wniosku. Data złożenia korekty wniosku po upływie terminu wyznaczonego stronie do uzupełnienia braków formalnych, tj. 24 września 2013 r., uznana została za datę złożenia wniosku. Oznacza to, że wniosek złożony został po upływie terminu, o którym mowa w art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L 2009, nr 316, s. 65), zwanego dalej rozporządzeniem 1122/2009, a tym samym płatność nie mogła zostać przyznana. Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej wariantu 3.1.1, wskazując na niedopuszczalność zastosowania art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009, bowiem gdyby nawet poprawki zostały złożone w terminie wyznaczonym w wezwaniu, to i tak zostałyby złożone po terminie wskazanym w art. 14 tego rozporządzenia. W ocenie skarżącego przyjąć należy, że wezwanie Agencji nie zostało wydane w oparciu o art. 23 rozporządzenia 1122/2009, przepis ten nie daje bowiem możliwości wprowadzenia poprawek po terminie z art. 14. Zdaniem skarżącego, wezwanie zostało wystosowane w oparciu o art. 21 rozporządzenia 1122/2009, który stanowi, że nie naruszając przepisów art. 11-20, wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy. Według strony, błąd we wniosku został wykryty przez organ i okoliczność ta przesądza o konieczności zastosowania art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009. Dalej skarżący podkreślił, że naniesienie we wniosku nieskoszonego obszaru odbyło się z inicjatywy wnioskodawcy ale w związku z zauważonymi przez organ oczywistymi błędami i z inicjatywy tego organu. Błąd oczywisty charakteryzuje to, że może on zostać wykryty już na podstawie części wniosku. Nie można stawiać równości pomiędzy błędami popełnionymi we wniosku a poprawkami przewidzianymi w art. 23, bowiem w rozumieniu przedmiotowego przepisu poprawka ma charakter merytoryczny i nie obejmuje przypadków błędu oczywistego, który miał miejsce w niniejszej sprawie i który może być poprawiony w każdym momencie po złożeniu wniosku. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, organ na mocy art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.), zwanej dalej Ustawą, zobowiązany był do uwzględnienia całego materiału dowodowego. Decyzją z dnia 19 marca 2015 r. Dyrektor Oddziału ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Dyrektor Oddziału ARiMR wskazał, że w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2015 r., poz. 350), zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy dotychczasowe, tj. przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. poz. 361, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 13 marca 2013 r. Dalej organ przytoczył treść § 2 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 tego rozporządzenia. W spornej kwestii dotyczącej żądania przyznania płatności do Pakietu 3, wariant 3.1.1 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, organ podzielił stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, że brak elementu wymaganego na podstawie przepisu prawa, tj. § 25 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., zgodnie z którym rolnik zaznacza na materiale graficznym część działki rolnej, która ma pozostać nieskoszona w danym roku - w przypadku realizacji pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 4 lub 5, a następnie dołącza ten materiał graficzny do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, począwszy od drugiego roku realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego – nie jest błędem małej wagi (oczywistą omyłką), lecz brakiem formalnym wniosku, który podlega uzupełnieniu w trybie art. 64 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Brak jest zatem podstaw do zastosowania wskazanego przez stronę art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wezwał skarżącego w trybie art. 64 k.p.a. do usunięcia braku formalnego wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w terminie siedmiu dni od daty doręczenia wezwania. Bezsporne jest, że skarżący nie uzupełnił w ustawowym terminie wskazanych braków, zaś jego wniosek o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności został oddalony. Organ prawidłowo też uznał, że uzupełnienie braków formalnych po ustawowym terminie nie skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a., lecz obliguje organ do rozpoznania takiego wniosku, z tym jednak zastrzeżeniem, że datą złożenia wniosku jest wówczas data uzupełnienia braku. Data ta wyznacza początek biegu terminu do załatwienia sprawy. W rezultacie organ przyjął, że wniosek o przyznanie płatności w części dotyczącej Pakietu 3 należało rozpatrzyć merytorycznie, przyjmując, że data uzupełnienia braku, tj. 24 września 2013 r., jest datą skutecznego wniesienia żądania. Zgodnie z § 23 ust. 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wnioski o przyznanie płatności bezpośredniej składane są w terminie od 15 marca do 15 maja, przy czym zgodnie z art. 23 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009, jeżeli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Z powyższego wynika, że wniosek skarżącego o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej nie mógł zostać uwzględniony. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A.P. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji w części odnoszącej się do realizacji Pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 21 Ustawy oraz art. 21 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 poprzez jego niezastosowanie a zastosowanie art. 23 tegoż rozporządzenia. W uzasadnieniu skargi strona podniosła te same argumenty co wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Wynika z niego, że skarżący składając w dniu 15 maja 2013 r. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 do Pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach, na materiale graficznym dla działek ewidencyjnych nr [...] nie zaznaczył miejsca pozostawienia powierzchni nieskoszonej na trwałych użytkach zielonych. Pismem z dnia 11 września 2013 r. organ I instancji uznał powyższy brak za brak formalny wniosku i wezwał skarżącego do jego usunięcia w terminie siedmiu dni. Wezwanie zostało doręczone skarżącemu w dniu 13 września 2013 r., a wyznaczony termin upłynął bezskutecznie w dniu 20 września 2013 r. Skarżący pismem z dnia 24 września 2013 r. dokonał korekty wniosku uzupełniając go poprzez wskazanie na materiale graficznym terenu nieskoszonego na ww. działkach. Organ rozpoznał wniosek merytorycznie, przyjmując jednak, że datą jego złożenia jest dzień 24 września 2013 r., a nie dzień 15 maja 2013 r. Spowodowało to w konsekwencji uznanie, że wniosek został złożony po terminie i jako taki jest na podstawie art. 23 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 niedopuszczalny. Spór w sprawie sprowadza się do tego, czy niezaznaczenie w materialne graficznym miejsca pozostawienia powierzchni nieskoszonej na trwałych użytkach zielonych stanowi brak formalny wniosku, podlegający uzupełnieniu na wezwanie organu w trybie art. 64 k.p.a. w ściśle oznaczonym terminie, czy też jest to oczywisty błąd, jak twierdzi skarżący, który może być uzupełniony w każdym czasie zgodnie z art. 21 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009. W ocenie Sądu stanowisko skarżącego w tak zarysowanym sporze jest nieuzasadnione. Przepis art. 21 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 stanowi, że wniosek o przyznanie pomocy może być poprawiony w każdym momencie po jego złożeniu, w przypadku gdy właściwy organ wykrył oczywiste błędy. Z kolei zgodnie z dokumentem roboczym Komisji Europejskiej nr AGR 49533/2002 z dnia 5 czerwca 2002 r. do błędów o charakterze oczywistym należą przede wszystkim błędy, które mogą zostać wykryte na podstawie informacji zawartej w złożonym wniosku pomocowym, tzn. pomyłki wykryte na skutek kontroli spójności wniosku (wzajemnie wykluczające się dane), błędy o czysto pisarskim charakterze (tzw. literówki), które wydają się oczywiste przy lekturze wniosku pomocowego oraz błędy powstałe na skutek nieprawidłowej transkrypcji numerów referencyjnych lub identyfikacyjnych, które są wykryte podczas kontroli krzyżowej wniosku z bazami danych (por. wyrok WSA w Poznaniu z 13 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Po 412/12, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie skarżący nie zaznaczył na materiale graficznym miejsca pozostawienia powierzchni nieskoszonej na trwałych użytkach zielonych, w sytuacji gdy taki obowiązek wynikał z § 25 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r. Niewypełnienia wymogu przewidzianego prawem nie można traktować jako błąd, ale jako brak formalny. Pojęcia te nie są tożsame. Błąd polega na podaniu błędnej informacji, natomiast brak formalny polega na niepodaniu informacji, która jest zgodnie z przepisami wymagana. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Nie ma zatem znaczenia akcentowana przez stronę okoliczność, że brak taki jest natychmiast zauważalny, czyli jest oczywisty, skoro jest to właśnie brak formalny, a nie błąd w rozumieniu art. 21 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009. Słusznie zatem badający wniosek organ uznał, że zawiera on braki formalne i zasadnie wezwał skarżącego w trybie art. 64 k.p.a. mającego zastosowanie w związku z art. 21 ust. 1 Ustawy, do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Zgodnie z postanowieniami art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Analiza wskazanej regulacji prowadzi do wniosku, że pozostawienie podania bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wymaga łącznego zaistnienia trzech następujących przesłanek: 1) podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, 2) organ administracji publicznej wezwał wnoszącego podanie do usunięcia braków, określając termin do ich usunięcia oraz pouczając o skutkach nieusunięcia braków, 3) upłynął bezskutecznie 7-dniowy termin do usunięcia braków. Zasadne jest zwrócenie uwagi na to, że w art. 64 § 2 k.p.a., poprzez użycie sformułowania "innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa" ustawodawca odnosi się bezpośrednio do konkretnych przepisów prawa przewidujących określone wymagania, które powinno spełniać wnoszone podanie. Na gruncie niniejszej sprawy takim przepisem jest § 25 ust. 2 rozporządzenia z dnia 13 marca 2013 r., z którego wynika m.in. obowiązek zaznaczenia na materiale graficznym załączanym do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej miejsca pozostawienia powierzchni nieskoszonej na trwałych użytkach zielonych. Słuszne jest także stanowisko organu, że treść art. 64 § 2 k.p.a., nakazująca pozostawienie podania bez rozpoznania, odnosi się do sytuacji, w której strona w ogóle nie uzupełni braku formalnego uniemożliwiającego nadanie podaniu właściwego biegu, nie zaś sytuacji, gdy brak zostaje uzupełniony, jednak z naruszeniem wskazanego terminu, skoro takiego rygoru ww. przepis nie przewiduje. Uzasadnione jest zatem podjęcie przez organ czynności zmierzających do załatwienia sprawy, gdy tylko będzie to możliwe. Jeżeli organ jest w posiadaniu podania, które nadaje się do załatwienia wskutek wtórnego uzupełnienia jego braków to powinno ono zostać rozpatrzone merytorycznie, z tym zastrzeżeniem, że w takim przypadku data uzupełnienia braku jest datą wniesienia wniosku i to ona wyznacza początek biegu terminu dla załatwienia sprawy. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ prawidłowo rozpatrzył wniosek skarżącego przyjmując za datę jego wpływu dzień 24 września 2013 r. W 2013 roku ostateczny termin o charakterze materialnoprawnym, a zatem niepodlegającym przywróceniu (uwzględniający dopuszczalne opóźnienie wynoszące 25 dni wynikające z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009), przypadał na dzień 10 czerwca 2013 roku. Oznacza to, że wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w zakresie dotyczącym Pakietu 3 wariant 3.1.1 złożony został po tym terminie. Należy wskazać, że z pkt 28 preambuły rozporządzenia 1122/2009 wynika, że przestrzeganie terminów składania przez rolników wniosków o przyznanie pomocy, poprawy wniosków o pomoc obszarową oraz składania dokumentów uzupełniających, umów oraz oświadczeń jest niezbędne w celu umożliwienia administracji krajowej planowania, a następnie przeprowadzania skutecznych kontroli prawidłowości wniosków o przyznanie pomocy. Dlatego też, o czym mowa w pkt 29 preambuły, należy ustanowić przepisy dotyczące terminów, w ramach których będą przyjmowane spóźnione wnioski. Należy ponadto stosować zmniejszenie płatności, aby zachęcić rolników do przestrzegania tych terminów. Terminowe składanie przez rolników wniosków o uprawnienia do płatności jest dla państw członkowskich niezbędne w celu terminowego ustalania tych uprawnień. Składanie wniosków po wyznaczonym terminie powinno zatem być dozwolone jedynie w zakresie dodatkowych terminów, podobnych jak w przypadku składania po wyznaczonym terminie wszelkich wniosków o przyznanie pomocy. Z wyjątkiem opóźnień wynikających z przypadków siły wyższej oraz sytuacji wyjątkowych, należy stosować zniechęcający poziom zmniejszeń. W tym celu legislator unijny w cytowanym rozporządzeniu 1122/2009, w artykule 23 wyraźnie określił, że poprawki do pojedynczego wniosku uwzględnia się wyłącznie, jeśli wnoszone są przed ostatecznym terminem składania pojedynczych wniosków, a jak określono w ust. 1 akapit trzeci art. 23, jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych (od ustalonego w państwie członkowskim terminu na złożenie wniosku), wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Podobnie przedstawia się uregulowana w art. 24 kwestia złożenia spóźnionego wniosku, gdyż jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a rolnikowi nie przyznaje się żadnych uprawnień do płatności. Wyjątki od tych reguł dotyczą wyłącznie przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, które wszakże w sprawie nie zaistniały. Tym samym, wobec złożenia przez skarżącego wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej do wariantu 3.1.1 po terminie, organ słusznie uznał wniosek za niedopuszczalny na podstawie art. 23 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 i odmówił przyznania wnioskowanej płatności. Odnosząc się do zarzutu strony, że uzupełnienie braków w wyznaczonym w wezwaniu terminie także prowadziłoby do uchybienia terminom wskazanym w art. 23 rozporządzenia Komisji nr 1122/2009, należy wskazać, że należyte uzupełnienie braku formalnego w terminie 7 dni powoduje, że za datę wniesienia odwołania przyjmuje się datę jego złożenia, a nie datę uzupełnienia. Gdyby zatem brak formalny wniosku uzupełniony został zgodnie z wezwaniem do dnia 20 września 2013 r., wniosek zostałby uznany za skutecznie złożony w dniu 15 maja 2013 r. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.