I SA/Gd 872/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 września 2013 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie rozłożenia na raty należności za pobyt w Izbie Wytrzeźwień 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wnioskiem z dnia 15 lutego 2013 r. Z. K. zwrócił się o umorzenie lub obniżenie do minimum i umożliwienie spłaty należności za pobyt w Izbie Wytrzeźwień na raty. Wskazał, że podczas pobytu był trzeźwy a warunki pobytowe pozostawiają wiele do życzenia. Podniósł, że jest osobą niepełnosprawną i utrzymuje się z renty i niskiego zasiłku a ponadto spłaca wysokie raty pożyczki. Decyzją z dnia 21 marca 2013 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Izby Wytrzeźwień orzekł o rozłożeniu wnioskodawcy należności za pobyt w Izbie Wytrzeźwień w wysokości 238,80 zł na 7 rat w wysokości: I rata - 34 zł, II rata - 34 zł, III rata - 34 zł, IV rata - 34 zł, V rata - 34 zł, VI rata 34 zł, VII rata – 34,80 zł, płatnych do 15 dnia każdego miesiąca począwszy od kwietnia 2013 r. W odwołaniu od tej decyzji Z. K. podniósł, że podjęte rozstrzygnięcie nie jest dla niego satysfakcjonujące, gdyż płacąc każdą z rat musiałby ponieść koszty przelewów na konto izby wytrzeźwień oraz dojazdu do placówki pocztowej. Wniósł o symboliczne zapłacenie opłaty oraz szczegółowo opisał czas pobytu w izbie. Decyzją z dnia 15 maja 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności wyjaśniło, że zasady i tryb stosowania ulg w spłacie zobowiązań stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym określa art. 64 w związku z art. 55 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157 poz. 1240 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "u.f.p." I tak w myśl art. 55 u.f.p. należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że wnioskodawca domaga się alternatywnie umorzenia zaległości z tytułu opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień bądź też jej rozłożenia na raty. Organ wskazał, że kwestię umorzenia należności reguluje art. 56 u.f.p. Stosownie do ust. 1 tego przepisu przedmiotowe należności mogą być umarzane w całości, jeżeli: osoba fizyczna - zmarła, nie pozostawiając żadnego majątku albo pozostawiła majątek niepodlegający egzekucji na podstawie odrębnych przepisów, albo pozostawiła przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty 6 000 zł; 2) osoba prawna - została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie; 3) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne okazało się nieskuteczne; 4) jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej uległa likwidacji; 5) zachodzi ważny interes dłużnika lub interes publiczny. Natomiast w myśl art. 57 pkt 3 u.f.p., na wniosek dłużnika płatność całości lub części należności może zostać rozłożona na raty - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa. Organ odwoławczy podkreślił, że użyte w tych przepisach określenia "mogą być umarzane" i "może zostać rozłożona na raty" wskazują, że decyzje wydawane w oparciu o te przepisy są decyzjami uznaniowymi. Oznacza to, że wnioskodawca nie może mieć roszczenia o wydanie decyzji pozytywnej nawet w sytuacji, gdyby wykazał istnienie jednej z przesłanek wskazanych w tych przepisach. Z powyższego wynika także, że na wnioskodawcy jako na ubiegającym się o ulgę spoczywa obowiązek wykazania, że w jego sytuacji wystąpiły przesłanki przemawiające za jej zastosowaniem. Natomiast na organie administracyjnym spoczywa obowiązek - jako że udzielenie ulgi aczkolwiek uznaniowe nie jest jednak dowolne - dokonania szczegółowej analizy wniosku zainteresowanego w oparciu o dostępne materiały, która to analiza winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Organ I instancji uwzględnił wniosek w odniesieniu do jednej z alternatywnie wnioskowanych ulg w oparciu o trudną sytuację finansową zobowiązanego. Z akt niniejszej sprawy wynika, że odwołujący uzyskuje stałe dochody w postaci renty w wysokości 1.318,63 zł, choruje oraz spłaca zobowiązania finansowe związane z pożyczką. Okoliczności te wskazują, że choć sytuacja finansowa odwołującego jest trudna, to jednak jest na tyle stabilna, że miesięczna spłata siedmiu rat w wysokości 34 zł nie zagrozi jego egzystencji. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował uznanie administracyjne udzielając wnioskodawcy jednej z dwóch alternatywnie wskazanych przez niego ulg w spłacie należności związanej z pobytem w izbie wytrzeźwień. Brak jest więc podstaw do uznania, że zakwestionowana decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Z. K. zarzucił, że przebywał w izbie wytrzeźwień niesłusznie i w fatalnych warunkach, w związku z czym wnosi o umorzenie tej kwoty. Skarżący podał, że jest osobą niepełnosprawną, ciągle się leczy i ma pożyczkę do spłaty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż w świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej jako "p.p.s.a.", kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Badając zaskarżoną decyzję zgodnie z opisanymi powyżej zasadami Sąd doszedł do przekonania, że podlega ona uchyleniu, jednakże z innych przyczyn niż te, które zostały podniesione w skardze. Na wstępie rozważań należy wskazać, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie rozłożenia na raty należności za pobyt w izbie wytrzeźwień. Zatem zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie było udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy organ prawidłowo zastosował przepisy regulujące tryb i przesłanki w zakresie ulg w spłacie należności z pobyt w izbie wytrzeźwień. Odpowiedź na tak postawione pytanie, należy zdaniem Sądu poprzedzić wyjaśnieniem, że zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 1356), za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień lub jednostce Policji pobiera się opłaty. Opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień ma charakter opłaty administracyjnej i jest świadczeniem wynikającym ze stosunku publicznoprawnego. Opłaty z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień nie posiadają charakteru zobowiązaniowego w rozumieniu prawa cywilnego, lecz administracyjnoprawny i wynikają nie z czynności prawnej, lecz z decyzji o przymusowym umieszczeniu w izbie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 90/10 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Opłaty za pobyt w izbie wytrzeźwień stanowią dochód jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z art. 60 pkt 7 u.f.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 stycznia 2013 r. I SA/Rz 1029/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca przewidział jednak możliwość zwolnienia z obowiązku zapłaty przedmiotowej opłaty poprzez jej umorzenie bądź rozłożenie na raty na podstawie przepisów u.f.p. W myśl art. 64 ust. 1 u.f.p. właściwy organ, na wniosek zobowiązanego, może udzielać określonych w art. 55 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60. W przepisie tym chodzi o możliwość umarzania niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym w całości albo w części lub odraczania albo rozkładania ich na raty. Środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są zaś m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Ponadto, przepis art. 67 u.f.p. stanowi, iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.), zwanej dalej zwanej dalej jako "O.p.". Z uwagi na to, że ustawa o finansach publicznych nie określa przesłanek decydujących o możliwości udzielania ulg w spłacie należności publicznoprawnych, należy w tej kwestii odwołać się do przepisów O.p., to jest do art. 67a § 1 pkt 1 i 3, zgodnie z którym "organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty, umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną". W świetle tego, co wyżej powiedziano, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieprawidłowo powołało w zaskarżonej decyzji art. 56 ust. 1 oraz art. 57 pkt 3 u.f.p. Przepisy te nie miały zastosowania w realiach niniejszej sprawy, bowiem określają one przesłanki zastosowania ulg w spłacie przysługujących organom należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny. Tymczasem opłata z tytułu pobytu w izbie wytrzeźwień niewątpliwie takiego charakteru nie ma. Zastosowanie niewłaściwej podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji skutkuje koniecznością jej uchylenia. Organ administracji mając obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 i 7 kpa), musi bowiem rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy odniesie się do zarzutów odwołania skarżącego z uwzględnieniem przesłanek zastosowania ulg w spłacie należności publicznoprawnych określonych w art. 67 a § 1 pkt 1 i 3 O.p. Ustosunkowując się natomiast do zawartego w skardze żądania umorzenia należności za pobyt w izbie wytrzeźwień, podkreślić należy iż sądy administracyjne - w myśl art. 184 Konstytucji RP - sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, że sąd administracyjny na skutek zaskarżenia działania lub zaniechania organu nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego jej załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować pod względem legalności działanie tego organu. Z tego względu sąd administracyjny, co do zasady, nie może zastępować organu administracji i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Przejęcie przez sąd administracyjny kompetencji organu administracji (egzekucyjnego) do końcowego załatwienia stanowiłoby wykroczenie poza konstytucyjnie określone granice kontroli administracji publicznej. Mając na uwadze stwierdzone uchybienia, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Skarżący mimo prawidłowego pouczenia, do chwili zamknięcia rozprawy, nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów, dlatego też Sąd nie orzekł o zasądzeniu od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego (art. 210 § 1 p.p.s.a.)