I SA/Gd 874/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia NSA Elżbieta Rischka (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Claudia Kozłowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi L. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 16 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego radcy prawnemu W. kwotę brutto 295 zł 20 gr ( dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/00) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Decyzją z dnia 16 czerwca 2011 r. Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia 21 lutego 2011 r. odmawiającą przyznania L. D. (dalej: skarżącej) wnioskowanych przez nią płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2010. Skarżąca złożyła w dniu 14 maja 2010 r. wniosek o przyznanie płatności na rok 2010, wnosząc o przyznanie jednolitej płatności obszarowej od działek rolnych o łącznej powierzchni 6,53 ha, uzupełniającej płatności obszarowej od powierzchni grupy upraw podstawowych do działek rolnych o łącznej powierzchni 3,98 ha oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych (płatności zwierzęcej) do działek rolnych o powierzchni 2,30 ha, położonych w gminie P., w obrębie B. na działkach ewidencyjnych nr "X" i "Y". Wezwana do wyjaśnienia niezgodności (zawyżenia) zadeklarowanej we wniosku sumy powierzchni działek rolnych, powierzchni niezgłaszanej oraz zalesionej z sumaryczną powierzchnią dopuszczalnych typów użytków uprawnionych do uzyskania jednolitej płatności obszarowej występujących na działkach ewidencyjnych nr "X" i "Y", skarżąca podtrzymała swoją deklarację złożoną we wniosku. W dniu 8 grudnia 2010 r. w gospodarstwie rolnym skarżącej przeprowadzono kontrolę, podczas której stwierdzono, że powierzchnia kwalifikująca się do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 4,82 ha, uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych wyniosła 3,09 ha, a uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych wyniosła 1,73 ha. W raporcie z kontroli inspektorzy terenowi Biura Kontroli na Miejscu ARiMR wskazali jako przyczynę braku podpisu na raporcie osoby obecnej przy kontroli oraz nieprzekazania jej kopii raportu: "Beneficjent nieobecny do końca kontroli". Kopię raportu wysłano skarżącej listem poleconym w dniu 13 stycznia 2011 r. Zapoznawszy się z aktami sprawy w dniu 7 lutego 2011 r., skarżąca poinformowała, że dokonano błędnego pomiaru działki nr "Z" i bez jej zgody nastąpił podział tej działki "na "Y"", oraz że złoży w późniejszym terminie na piśmie zastrzeżenia do raportu z czynności kontrolnych. W piśmie z dnia 16 lutego 2011 r. skarżąca podała, że zmiana numeracji działki "Z" na "Y" nie miała podstaw, zaś na działki nr "Z" i "X" o łącznej powierzchni 9,82 ha posiada akt własności od 1975 r. W odpowiedzi Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że działka nr "Z" nie została przez skarżącą zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010, a wszelkie zmiany do wniosku (jak dodanie działki lub zmiana numeracji) należało złożyć do dnia 11 czerwca 2010 r.; we wniosku zadeklarowano zaś dwie działki: nr "X" i nr "Y". Ponieważ w odniesieniu do jednolitej płatności obszarowej różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku (6,53 ha) a stwierdzoną w trakcie kontroli na miejscu (4,82 ha) wyniosła 35,48%, zaś w odniesieniu do uzupełniającej płatności podstawowej różnica ta wyniosła 28,80% (odpowiednio 3,98 ha i 3,09 ha), a zatem w obu przypadkach różnica ta przekroczyła 20%, organ pierwszej instancji na podstawie art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz. UE L 316 z 2.12.2009, s. 65; dalej: "rozporządzenie nr 1122/2009") odmówił skarżącej przyznania powyższych płatności na rok 2010. Wobec niespełnienia przez skarżącą warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej, organ pierwszej instancji na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.; dalej: "ustawa"), odmówił również skarżącej uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca wniosła odwołanie, w którym zarzuciła, iż nie jest prawdą, że była nieobecna do końca kontroli, jak stwierdzono w raporcie. Raport ten w dniu 8 grudnia 2010 r. podpisała, natomiast w doręczonej skarżącej kopii raportu nie ma jej podpisu, wobec czego skarżąca domagała się oparcia decyzji na raporcie sporządzonym w jej obecności i przez nią podpisanym. Organ drugiej instancji uznał zarzuty skarżącej za bezpodstawne, przytaczając wyjaśnienia inspektorów terenowych, którzy przeprowadzali kontrolę na miejscu. Wyjaśnili oni, że skarżąca wraz z mężem towarzyszyła im w trakcie dokonywania pomiarów zadeklarowanych działek rolnych i składała wyjaśnienia odnośnie do upraw i ich granic, po zakończeniu pomiarów opuścili gospodarstwo rolne bez żądania podpisania raportu ani nie otrzymali żadnego podpisu od skarżącej. W momencie opuszczania gospodarstwa skarżącej raport ten jeszcze nie istniał, a czynności związane z jego opracowaniem zakończone w Biurze Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARMiR. Organ odwoławczy wskazał ponadto, że skarżąca mogła wnieść zgodnie z art. 31 ust. 7 ustawy pisemne zastrzeżenia do ustaleń zawartych w raporcie z kontroli, czego jednak nie uczyniła. Od decyzji organu odwoławczego skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając tej decyzji naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów powołanych jako podstawa zaskarżonej decyzji, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak również rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym pogwałcenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu wskazując, iż użytkuje rolniczo obszar 7,02 ha (3,75 ha – działka nr "Z", i 3,27 ha – działka nr "X"), przy czym numer działki "Z" został zmieniony na "Y", oraz że była obecna podczas kontroli w dniu 8 grudnia 2010 r. i podpisała wówczas protokół, żądając oparcia decyzji na jego podstawie i wyjaśnienia, co się stało z tym protokołem. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że zarzut skarżącej dotyczący naruszenia prawa materialnego nie został niczym poparty, podobnie jak zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego; organ zgromadził wystarczający dla ustaleń materiał dowodowy, wyjaśniając dokładnie stan faktyczny sprawy, a ponadto zapewnił skarżącej czynny udział na każdym etapie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest bezpodstawna i jako tak podlega oddaleniu. Na wstępie rozważań należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo, ale i obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów postępowania sprowadzają się do kwestionowania numeracji działek ewidencyjnych oraz do twierdzenia o istnieniu raportu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie rolnym skarżącej w dniu 8 grudnia 2010 r., który miał być podpisany przez skarżącą bezpośrednio po zakończeniu kontroli – nieidentycznego z raportem znajdującym się w aktach sprawy. Z oświadczeń i dokumentów składanych przez skarżącą w toku postępowania zdaje się wynikać, że zdaniem skarżącej istnieje niezgodność stanu prawnego ze stanem rzeczywistym w zakresie numerów ewidencyjnych działek i ich powierzchni. Należy jednak podkreślić, że podstawa faktyczna rozstrzygnięcia co do numeracji działek ewidencyjnych została wskazana przez samą skarżącą we wniosku o przyznanie płatności. Z materiału zebranego w sprawie wynika ponadto, że jest ona zgodna z prowadzonym przez ARiMR krajowym systemem ewidencji producentów i ewidencji gospodarstw rolnych. Ewentualne spory skarżącej z organami administracji publicznej dotyczące czy to podziału działek ewidencyjnych, czy to ich numeracji bądź innych danych w którejkolwiek ewidencji, pozostają poza przedmiotem postępowania i rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Istotna zaś dla wyniku sprawy powierzchnia poszczególnych działek rolnych uprawniających do płatności bezpośrednich została ustalona w drodze kontroli na miejscu przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącej, weryfikującej wielkości zadeklarowane przez skarżącą we wniosku. Wspomniane ustalenia znalazły odzwierciedlenie w raporcie z czynności kontrolnych, który nie został skutecznie podważony przez skarżącą w toku postępowania. Organ odwoławczy zasadnie przyjął, że twierdzenia skarżącej o istnieniu drugiego raportu z czynności kontrolnych, podpisanego przez nią bezpośrednio po zakończeniu kontroli w dniu 8 grudnia 2010 r., są bezpodstawne. Wyjaśnienia kontrolujących w tej kwestii są spójne i wiarygodne, korelując z faktem wysłania raportu skarżącej dopiero w dniu 13 stycznia 2011 r. Należy przy tym podkreślić, iż skarżąca, kategorycznie domagając się oparcia decyzji na ustaleniach rzekomego drugiego raportu, zarazem – wbrew zasadzie sformułowanej w art. 3 ust. 1 ustawy – nie podaje, w czym ów raport miałby się różnić od ustaleń raportu znanego z akt sprawy i doręczonego skarżącej przesyłką poleconą, i jakie różnice te niosłyby ze sobą skutki prawne ważące na rozstrzygnięciu sprawy. W myśl zasady wyrażonej w art. 3 ust. 3 ustawy, na skarżącej ciążył obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, i jeżeli z jakiegokolwiek faktu skarżąca wywodziłaby skutki prawne, to na niej spoczywał ciężar ich udowodnienia. W toku postępowania skarżącej zapewniono czynny udział, umożliwiając jej zarówno składanie wyjaśnień, jak i wypowiedzenie się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Mimo że wedle art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 31 ust. 4 ustawy obecność rolnika przy czynnościach kontrolnych nie jest warunkiem ich skuteczności, skarżąca była ponadto obecna podczas kontroli na miejscu i – jak wynika z wyjaśnień inspektorów terenowych – czynnie w niej uczestniczyła. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 7 ustawy, w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie z czynności kontrolnych, może w terminie 14 dni od doręczenia raportu zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń w nim zawartych. Z prawa tego skarżąca nie skorzystała, nie kwestionując wyników czynności kontrolnych weryfikujących powierzchnię poszczególnych działek rolnych. Ustaleń kontroli skarżąca nie podważała również w toku późniejszego postępowania, mimo zapowiedzi złożenia pisemnych zastrzeżeń podczas zapoznawania się z materiałami sprawy w dniu 7 lutego 2011 r. Skarżąca nie skonkretyzowała swoich zarzutów, poza gołosłownymi twierdzeniami o istnieniu drugiego raportu z czynności kontrolnych oraz nieprawidłowej numeracji działek objętych wnioskiem. W ocenie Sądu czynności podejmowane w ramach postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, w tym zwłaszcza kontrola na miejscu przeprowadzona w gospodarstwie rolnym skarżącej, odpowiadały prawu, a zgromadzony materiał dowodowy pozwalał dostatecznie wyjaśnić stan faktyczny. Zaskarżona decyzja jest wyczerpująca uzasadniona, spełniając wymagania stawiane temu aktowi przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, stosowane w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności w myśl art. 3 ust. 1 ustawy. Zarzuty skarżącej dotyczące rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, nie znajdują zatem żadnego potwierdzenia. Sąd nie dopatrzył się również w niniejszej sprawie naruszeń w określeniu przez organy administracji materialnoprawnej podstawy wydania decyzji ani w jej wykładni. Zarzut skarżącej w tej mierze, sformułowany ogólnikowo, jest całkowicie bezzasadny. Ustalenia kontroli na miejscu zawarte w raporcie z czynności kontrolnych stosownie do art. 31 ust. 6 ustawy, których prawidłowość – jak wyżej wskazano – nie została podważona, wiązały organy orzekające. Zgodnie z tymi ustaleniami, zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek przekraczała o ponad 20% powierzchnie stwierdzone w wyniku kontroli. Treść art. 58 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009 – zgodnie z którym, jeżeli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej – przesądza w świetle ustaleń kontroli o odmownym załatwieniu wniosku skarżącej o przyznanie jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej od powierzchni grupy upraw podstawowych. Jednocześnie, ponieważ skarżąca z opisanych powodów nie spełniła w danym roku warunków do przyznania jednolitej płatności obszarowej, w myśl art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy a contrario nie przysługiwała jej również płatność uzupełniająca do powierzchni upraw roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Zaskarżona decyzja odpowiada zatem prawu materialnemu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.