I SA/Gd 885/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Wesołowska, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Protokolant Specjalista Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi "A" spółka jawna z siedzibą w S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za miesiąc listopad 2020 roku uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją z dnia 21 kwietnia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] (dalej: ZUS) odmówił A Sp.j. (dalej: Spółka, Skarżąca) przywrócenia terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, za miesiąc listopad 2020 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że Spółka, jako płatnik składek, wnioskiem RDZ-B6 z dnia 15.03.2021 r., wystąpiła o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za miesiąc listopad 2020 r. W uzasadnieniu wniosku Spółka podniosła, że do dnia 31.01.2021 r. nie zostało wydane postanowienia sądu rejestrowego w sprawie wpisu do rejestru przedsiębiorców KRS przeważającej działalności gospodarczej spółki, co przyczyniło się do niedotrzymania terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za miesiąc listopad 2020 r. Dalej organ wskazał, że zmiana przeważającej działalności dla kodu PKD 47.72.Z ("sprzedaż detaliczna obuwia i wyrobów skórzanych prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach") została zarejestrowana w KRS pod numerem wpisu [...] w dniu 11.02.2021 r. i była przyjęta uchwałą Zgromadzenia Wspólników nr [...]z dnia 3.08.2020 r. zmieniającą § 7 umowy spółki. ZUS przywołał przesłanki przywrócenia terminu określone w art. 58 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256 ze zm.), dalej k.p.a., oraz przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, z późn. zm.), dalej: ustawa o COVID, w szczególności art. 31zo ust. 10 i 11, art. 37zp ust. 1 pkt 4, art. 37zp ust. 4, zgodnie z którymi płatnicy, którzy chcieli uzyskać zwolnienie z opłacenia należnych składek na ubezpieczenia społeczne za listopad 2020r., mieli obowiązek złożenia w ZUS do dnia 31.01.2021 r. stosownego wniosku, przy czym wniosek ten mógł być złożony wyłącznie w formie elektronicznej za pośrednictwem portalu Platforma Usług Elektronicznych (PUE) ZUS. Organ zwrócił także uwagę, że z przedmiotowym wnioskiem mógł wystąpić płatnik składek prowadzący na dzień 30.09.2020 r. działalność oznaczoną według klasyfikacji PKD, jako rodzaj przeważającej działalności, m.in. według kodu PKD 47.72.Z, przy czym oceny spełnienia warunku oznaczenia określonej działalności gospodarczej dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30.09.2020 r. ZUS przywołał także przepisy ustawy z 25.06.2014 r. o zmianie ustawy o KRS oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w tym wprowadzającej zmiany do ustawy o statystyce publicznej, wskazując, że obecnie od daty wpisu zmian do KRS następują zmiany w rejestrze REGON. Podstawą zmiany cech objętych rejestrem REGON jest postanowienie sądu. Według organu dla Spółki zmiana rodzaju przeważającej działalności na kod PKD 47.72.Z, miała miejsce w dniu wydania postanowienia sądu rejestrowego, czyli w dniu 11.02.2021 r. W związku z powyższym w ocenie ZUS, pomimo że Spółka na dzień 30.09.2020 r. nie miała w rejestrze REGON potwierdzonej przeważającej działalności gospodarczej dla kodu PKD 47.72.Z, to nic nie stało na przeszkodzie, żeby w ustawowym terminie (do 31.01.2021r.) złożyć wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne za miesiąc listopad 2020 r., a w razie wydana decyzji odmownej, spółka mogłaby ją zaskarżyć. Skarżąca Spółka wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono: Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 58 § 1 i § 2 kpa poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że nie zachodzą przesłanki do przywrócenia terminu na złożenie wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacenia składek na ubezpieczenie społeczne za listopad 2020 r. bez zbadania, czy przesłanki określone w powołanych przepisach zostały przez skarżącą spełnione. b) art. 134 kpa poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której nie miał zastosowania do wydanej decyzji. c) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i niezebranie całego materiału dowodowego, w szczególności niezbadanie, czy zostały spełnione poszczególne przesłanki określone w art. 58 § 1 i § 2 kpa, które uzasadniają przywrócenie terminu. 2) naruszenie art. 31zo ust. 10, art. 31zo ust. 11, art. 31zp ust. 2 pkt 2b, art. 31zp ust. 3 ustawy o COVID, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że spółka mogła złożyć wniosek, a tym samym oświadczenie o przeważającej działalności pod rygorem odpowiedzialności karnej, pomimo że w rejestrze REGON nie miała jeszcze aktualnego wpisu dotyczącego działalności przeważającej i nie mogła się powołać w tym zakresie na wpis w KRS, gdzie spółka na datę 30.09.2020 r. nie miała wpisanej żadnej działalności przeważającej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając wydaną w tej sprawie decyzję ZUS z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia. W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zostało z naruszeniem art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: ‘’k.p.a.’’), który wymaga by decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne i art. 107 § 3 k.p.a., na podstawie którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi zatem integralny składnik decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z 12.05.2000 r., I SA/Kr 856/98). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji, winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma istotne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Organ administracyjny jest zobowiązany wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać i zrozumieć zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Jak wskazał NSA w wyroku z 7 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1245/08: "Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy". Podkreślenia wymaga, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) lub częściowo odmowne dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi zatem wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z 25.01.2011 r., II GSK 96/10). Zaskarżona decyzja wymogów tych nie spełnia. W realiach rozpoznawanej sprawy Skarżąca wystąpiła do Zakładu z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r. Termin ten przewidziany został w art. 31zp ust. 1 pkt 4 ustawy o COVID (organ błędnie wskazał art. 37zp), w świetle którego wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za wspomniany okres płatnik składek przekazuje do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie później niż do dnia 31 stycznia 2021 r. Zgodnie z art. 31zo ust. 10 tej ustawy na wniosek płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 września 2020r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami m.in. 47.72.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy Fundusz Solidarnościowy Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020r. do dnia 30 listopada 2020r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r. Spółka argumentowała we wniosku, że uchybienie terminu wynikało z oczekiwania na dokonanie przez sąd rejestrowy wpisu zmiany dotyczącej przeważającej działalności spółki. Uchwała Zebrania Wspólników w tym przedmiocie podjęta została w dniu 3 sierpnia 2020 r., natomiast Sąd Rejestrowy wpisu zmiany dokonał w dniu 11 lutego 2021 r. ZUS w zaskarżonej decyzji przytoczył przesłanki przywrócenia terminu wynikające z art. 58 k.p.a., jednak nie dokonał oceny okoliczności powołanych przez Stronę pod ich kątem. Z uzasadnienia decyzji nie sposób wywieść, czy zdaniem organu przepis ten nie ma w ogóle zastosowania z uwagi np. na charakter terminu, któremu uchybiono, czy też przepis ten co do zasady ma zastosowanie, lecz nie zostały spełnione przesłanki przywrócenia terminu z niego wynikające. Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§2). Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne (§ 3). Prawidłowo przeprowadzony proces oceny zastosowania w sprawie instytucji przywrócenia terminu na podstawie art. 58 k.p.a. wymaga zbadania, czy wnioskodawca uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Inicjatywa w zakresie uprawdopodobnienia została pozostawiona wnioskodawcy, który nie musi udowadniać lecz jedynie uprawdopodobnić, że uchybił terminowi bez swojej winy. Uprawdopodobnienie istnienia danej okoliczności jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Wymaganie uprawdopodobnienia zamiast udowodnienia braku winy w uchybieniu terminu świadczy o intencji ustawodawcy odformalizowania i uproszczenia postępowania w tym przedmiocie, tak aby ułatwić zainteresowanemu przedstawienie swych racji i na skutek nadmiernej surowości nie zamknąć stronie zbyt pochopnie drogi do obrony jej praw. Tym niemniej przywrócenie terminu uzasadnia podanie przez wnioskodawcę takich obiektywnych i niezależnych od niego okoliczności, które wskazują na to, że nawet pomimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły mu one dokonanie czynności w terminie. W niniejszej sprawie ZUS nie dokonał oceny podanych przez Spółkę okoliczności pod kątem uprawdopodobnienia braku winy w niedotrzymaniu terminu. ZUS wskazał wyłącznie, że oceny spełnienia warunku oznaczenia prowadzonej działalności gospodarczej według PKD dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r. i że spółka powinna była mimo braku spełnienia tego warunku złożyć w terminie wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek ZUS za listopad 2020 r., a decyzję odmowną zaskarżyć. Argumentacja ta w żaden sposób nie nawiązuje do art. 58 k.p.a. Brak jest jakiejkolwiek analizy co do tego, czy złożenie przez skarżącą do sądu rejestrowego wniosku o wpis zmiany przeważającej działalności PKD i oczekiwanie na dokonanie tego wpisu może być uznane za brak winy w niezłożeniu wniosku o zwolnienie z obowiązku opłacania składek w terminie. Rozważenia w szczególności wymagają argumenty podniesione w skardze, że skoro jako źródło informacji o przeważającej działalności gospodarczej ustawodawca wskazał rejestr REGON, zaś we wniosku o udzielenie pomocy należało złożyć pod groźbą odpowiedzialności karnej oświadczenie dotyczące przeważającej działalności gospodarczej, to spółka nie miała innego wyjścia i musiała, żeby nie narazić wspólnika składającego oświadczenie na odpowiedzialność karną, czekać na odpowiedni wpis do rejestru KRS, a następnie uzyskać z GUS stanowisko wyjaśniające kwestię dotyczącą daty zmiany przeważającej działalności gospodarczej w kontekście momentu ujawnienia tej zmiany w rejestrze. Należy przy tym podkreślić, że wobec braku jakichkolwiek rozważań organu w tej kwestii, Sąd nie może się co do niej wypowiedzieć. Nie jest bowiem zadaniem sądu administracyjnego wyręczanie organów administracji w ich obowiązku stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji powinno wynikać, że organ rozważył argumenty Strony w kontekście przywołanego przez siebie przepisu art. 58 k.p.a. Tego wymogu zaskarżona decyzja nie spełnia. Uzasadnienie decyzji jest sformułowane na tyle niejednoznacznie, że nie sposób też ustalić, czy zdaniem organu zastosowanie art. 58 k.p.a. jest w ogóle dopuszczalne w odniesieniu do terminu wynikającego z art. 31zp ust. 1 ustawy o COVID. Poza bowiem przytoczeniem tego przepisu organ nie czyni żadnych dalszych uwag co do jego zastosowania w sprawie. Również i to uchybienie ZUS naprawi ponownie rozpatrując sprawę. Organ uwzględni też treść art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID. Zgodnie z nim w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięciu lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu (ust. 1). W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu (ust. 2). W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu (ust. 3). Nie budzi przy tym wątpliwości, że termin z art. 31zp ust. 1 pkt 1 ustawy o COVID stanowi termin do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki (art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 2 ustawy o COVID). Art. 15zzzzzn2 dodany został do ustawy o COVID na mocy art. 1 pkt 24 ustawy z 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 2255) z dniem 16 grudnia 2020 r., a więc przed dniem wydania zaskarżonej decyzji. Z jego treści wprost zaś wynika, że znajduje on zastosowanie w przypadkach uchybienia terminu w okresie obowiązywania stanu epidemii. Tymczasem stan epidemii ogłoszony został od 20 marca 2020 r. na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.). Art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID powinien w konsekwencji powyższego znaleźć zastosowanie w sprawie skarżącej spółki. Ponownie rozpoznając sprawę Zakład uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niego wskazania co do dalszego postępowania. Organ rentowy rozpozna przy tym wniosek skarżącej o przywrócenie terminu co do meritum, bowiem uprzednie zawiadamianie o uchybieniu terminu, czy wyznaczenie 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie – to jest realizacja dyspozycji art. 15zzzzzn2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o COVID – w okolicznościach tej sprawy stało się już bezzasadne. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.