I SA/Gd 923/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Kolanowski, Sędzia NSA Ewa Kwarcińska, Protokolant Sekretarz Sądowy Marzena Cybulska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 września 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 29 września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych właścicielowi [...] za 2005 r., tj. jednolitej płatności obszarowej nakładając jednocześnie na wnioskodawcę sankcję w wysokości [...], która będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku, w którym stwierdzono niezgodności oraz uzupełniającej płatności obszarowej nakładając jednocześnie sankcję w wysokości [...], która będzie potrącana z płatności pomocy, do której producent rolny jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r., nr 6, poz. 40 z późn.zm.) warunkiem przyznania dopłat jest posiadanie gruntów rolnych i utrzymywanie ich w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Odnosząc powyższy przepis do okoliczności niniejszej sprawy organ wskazał, że uprawnionym do otrzymania dopłat jest faktyczny posiadacz gruntu, co w realiach niniejszej sprawy oznacza, że prawo do skorzystania z płatności bezpośrednich przysługuje dzierżawcy przedmiotowych gruntów z mocy samej ustawy, a nie wnioskodawcy, który jest właścicielem gruntów. J. B. wniósł od powyższej decyzji odwołanie. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji i uznał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych uprawnionym do ubiegania się o ich przyznanie jest posiadacz gruntu. Natomiast w myśl art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel, jak i ten kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Organ wyjaśnił, ze płatności bezpośrednie są dotacją, która częściowo rekompensuje koszty związane z uprawianiem lub ugorowaniem gruntów rolnych utrzymanych w dobrej kulturze rolnej. Dlatego też świadomie w powołanym na wstępie przepisie użyto określenia "posiadacz", a nie "właściciel", z góry przesądzając, że uprawnionym do uzyskania płatności bezpośrednich są faktyczni użytkownicy gruntów rolnych. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, gdyż wszelkie dowody zebrane w sprawie świadczą o faktycznym uprawianiu spornych gruntów przez A. M., a nie przez wnioskodawcę, który jest ich właścicielem. Organ wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003 "płatności dokonywane w ramach systemów wsparcia wyszczególnionych w załączniku I są przekazywane w całości na rzecz beneficjentów". Organ drugiej instancji uznał, że beneficjentem pomocy jest A.M., a powoływana przez wnioskodawcę ustna umowa zawarta pomiędzy dzierżawcą, a J.B.– właścicielem, mocą której ustalono, że jedynie właściciel będzie występował o płatności obszarowe, narusza, w ocenie organu odwoławczego, art. 58 k.c., jako umowa mająca na celu obejście powołanych przepisów uprawniających do ubiegania się o płatności bezpośrednie. J. B. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze na powyższą decyzję skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie uwzględnił podnoszonej w odwołaniu okoliczności – ustnej umowy cesji zawartej pomiędzy właścicielem, a dzierżawcą, w której strony uzgodniły, że to właściciel będzie występował o przyznanie płatności bezpośrednich. Skarżący wskazał, że stanowisko organu odwoławczego, iż umowa cesji stanowi obejście art. 2 powoływanej ustawy nie zostało uzasadnione. Zdaniem skarżącego organ administracji winien wskazać przepis ustawy, z którego wynika wyłączenie uprawnienia do cesji, ponieważ w ocenie skarżącego przepis taki nie istnieje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej w dalszej części "p.p.s.a", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd oceniając prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia stwierdził, że organ prawidłowo ustalił, komu, w świetle przepisów ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.) w związku z przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), przysługują dopłaty do dzierżawionych działek (właścicielowi czy dzierżawcy). Sąd uznał za wystarczające stwierdzenie, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykładnia wymienionych przepisów, zgodnie z którą płatności bezpośrednie przysługują dzierżawcy, gdyż to on jest posiadaczem gruntów rolnych i ich użytkownikiem, utrzymującym je w dobrej kulturze rolnej, jest zgodna z prawem. Zastosowane w sprawie przepisy nie są odmiennie interpretowane przez strony, przedmiotem zarzutów skarżącego jest natomiast prawidłowość przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego, w szczególności w zakresie uwzględnienia i oceny skutków prawnych umowy cesji wierzytelności z tytułu dopłat bezpośrednich. Skarżący wywodził, że organ odwoławczy nie uwzględnił podnoszonej w odwołaniu okoliczności ustnej umowy cesji zawartej pomiędzy właścicielem, a dzierżawcą, w której strony uzgodniły, że to właściciel będzie występował o przyznanie płatności bezpośrednich. Sąd uznał powyższy zarzut za nietrafny. Przede wszystkim wskazać należy, że organ odwoławczy ustalając stan faktyczny sprawy wziął pod uwagę okoliczności, na które powoływał się skarżący tj. ustne uzgodnienie z dzierżawcą, że wniosek o dopłaty do użytkowanych przez dzierżawcę gruntów złoży ich właściciel. Organ odwoławczy uznał, że skoro powyższym twierdzeniom dzierżawca – A.M. nie zaprzeczył, to istotnie istniało pomiędzy wydzierżawiającym, a dzierżawcą porozumienie tej treści. Organ odwoławczy ustalając stan faktyczny sprawy nie pominął więc faktu zawarcia tego porozumienia, lecz odmiennie od skarżącego ocenił jego skutki prawne. Organ odwoławczy uznał mianowicie, że ustna umowa zawarta pomiędzy właścicielem, a dzierżawcą, w której uzgodnili, że o dopłaty będzie występował właściciel stanowi naruszenie art. 58 k.c., gdyż tak zawarta umowa jest próbą obejścia art. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r., nr 6, poz. 40 z późn.zm.), zwanej dalej "ustawą o płatnościach bezpośrednich". Sąd oceniając prawidłowość stanowiska organu w przedmiocie oceny prawnej umowy uznał, że organ odwoławczy dokonał prawidłowego procesu subsumpcji tj. kwalifikacji określonego stanu prawnego pod hipotezę właściwej normy prawnej. Ocena, czy prawidłowe jest stanowisko skarżącego dowodzącego, że w niniejszej sprawie nastąpił przelew wierzytelności winna być poprzedzona rozważaniami natury teoretycznej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przelew jest umową z mocy której wierzyciel - cedent przenosi na nabywcę – cesjonariusza wierzytelność przysługującą mu wobec dłużnika. Wierzytelność jest pojęciem ukształtowanym na gruncie prawa cywilnego - jest prawem podmiotowym, co do zasady względnym, a jego istotą jest uprawnienie wierzyciela do żądania od dłużnika określonego zachowania się zgodnego z treścią stosunku zobowiązaniowego. Odnosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że niemożliwym było rozporządzenie wierzytelnością, ponieważ takowa nie przysługiwała dzierżawcy. Na gruncie niniejszej sprawy pomiędzy dzierżawcą, a organem rozpoznającym wniosek o dopłaty istniał stosunek administracyjny, gdzie brak jest równorzędnych podmiotów, organ wyposażony jest w uprawnienia władcze, a przedmiotem tego stosunku mogą być wyłącznie sprawy należące do kompetencji danego organu administracji państwowej. Z powyższego jednoznacznie wynika, że nie mogło dojść do skutecznego zawarcia umowy cesji wierzytelności ze względu na brak przedmiotu umowy. Zdaniem Sądu organ prawidłowo ocenił też skutki prawne porozumienia zawartego pomiędzy właścicielem, a dzierżawcą uznając je za nieważne ze względu na cel, którym było obejście przepisów ustawy. W myśl art. 58 § 1 k.c. czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna, chyba że właściwy przepis przewiduje inny skutek, w szczególności ten, iż na miejsce nieważnych postanowień czynności prawnej wchodzą odpowiednie przepisy ustawy. W doktrynie przyjmuje się, że czynność prawna mająca na celu obejście ustawy polega na takim ukształtowaniu jej treści, które z punktu widzenia formalnego (pozornie) nie sprzeciwia się ustawie, ale w rzeczywistości (w znaczeniu materialnym) zmierza do zrealizowania celu, którego osiągnięcie jest przez nią zakazane (S. Dmochowski, S.Rudniki, Komentarz do kodeksu cywilnego, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, W- wa 2005, str. 237). Podkreślić też należy, że skutki, które dana czynność wywołuje tj. naruszenie zakazów lub nakazów ustawowych muszą być objęte zamiarem stron. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 20 stycznia 1999 r. przez Sąd Apelacyjny w Lublinie (sygn. akt I ACa 377/98 1999/1/2), że "ustalenie, czy czynność została podjęta in fraudem legis, wymaga uwzględnienia całokształtu konsekwencji prawnych z niej wynikających dla podmiotów danego stosunku prawnego. Skutki takiej czynności, które są objęte zamiarem stron, naruszają zakazy lub nakazy ustawowe". Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że zamiarem stron było obejście przepisów ustawy o płatnościach bezpośrednich. Powszechną bowiem była wiedza, że celem ustawy było finansowe wspieranie producentów rolnych, którzy faktycznie uprawiają grunty. Ustawodawca ustalając dopłaty bezpośrednie do gruntów rolnych miał na względzie wprowadzenie na polską wieś dodatkowych środków pieniężnych, ale dla producentów rolnych, czyli podmiotów "czynnych", prowadzących na własny rachunek działalność rolniczą w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej. Celem dopłat było dofinansowanie do produkcji, tj. pomoc rolnikom, którzy rzeczywiście użytkowali grunty rolne, a nie byli tylko formalnymi posiadaczami gruntów, co do których wnioskowali o dopłaty (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2005, sygn. akt IV SA/Wa 1524/05, LEX nr 203727). Nadmienić też należy, że wprowadzenie dopłat było poprzedzone szeroką kampanią w środkach masowego przekazu mającą na celu przybliżenie zainteresowanym podmiotom tej instytucji. Uruchomiono też ośrodki doradztwa rolniczego, których zadaniem było udzielanie porad, wyjaśnianie wątpliwości, podnoszenie poziomu wiedzy rolników. Stąd strony porozumienia – właściciel i dzierżawca z całą pewnością miały wiedzę o wskazanych powyżej założeniach dopłat i podstawowych regulacjach prawnych w tym zakresie, a w związku z tym i świadomość, że przedmiotowe porozumienie jest sprzeczne z art. 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zatem organ prawidłowo uznał, że spełnione zostały przesłanki, pozwalające uznać ich zachowanie za zmierzające do obejścia przepisów prawnych ustawy o płatnościach bezpośrednich. Sąd przychylił się do zarzutu skargi naruszenia art. 210 § 4 ordynacji podatkowej w zakresie uzasadnienia prawnego decyzji. Powołany przepis in fine stanowi, że uzasadnienie prawne winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w tym zakresie jest lakoniczne, nie przytoczono treści zastosowanego przepisu – art. 58 k.c. oraz nie wyjaśniono przesłanek jego zastosowania, a więc nie wyjaśniono w pełni podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził jednak, że wskazane uchybienia nie wykluczyły kontroli legalności rozstrzygnięcia. W tej sytuacji Sąd rozpoznający sprawę uznał, że wskazane naruszenie przepisów postępowania nie jest na tyle istotne, by mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie naruszenie w myśl art. 145 § 1 pkt 1 "c" uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Z tych też względów Sąd ocenił, że zarzuty zgłoszone w skardze nie dają podstaw do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd uznając, w oparciu o art. 145 p.p.s.a. a contrario, że w niniejszej sprawie nie miało miejsce naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skutkujące uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz nie zaistniały przesłanki skutkujące stwierdzeniem jego nieważności, bądź stwierdzeniem wydania z naruszeniem prawa, na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.