I SA/Gd 937/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Asesor WSA Bogusław Woźniak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Orska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi K.M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 13 października 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) po rozpatrzeniu odwołania K.M., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. Podstawą wydania powyższej decyzji były następujące ustalenia faktyczne: K.M. będąc producentem rolnym wystąpił w dniu 14 maja 2005 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. W dniach 9 września 2005 roku oraz 23-24 października 2005 roku przeprowadzono kontrolę na miejscu, w wyniku której ustalono niezgodność pomiędzy deklarowaną sumą powierzchni działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli. W przypadku jednolitej płatności obszarowej stwierdzono, iż wnioskodawca zawyżył we wniosku zadeklarowany obszar o 16,18% w stosunku do rzeczywistego, w przypadku zaś płatności uzupełniającej zawyżenie powierzchni zadeklarowanej wobec rzeczywistej wyniosło 17,83%. Stwierdzono także, że w przypadku jednej z działek rolnych, tj. działki K wbrew wymogom nie przeprowadzano co najmniej raz w roku zabiegów uprawowych na powierzchni 7,28 ha. W dniu 2 lutego 2006 r. skarżący dokonał korekty wniosku, zmniejszając powierzchnię niektórych działek rolnych oraz dopisując jedną działkę. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał w dniu [...] decyzję nr [...] przyznając wnioskodawcy płatności bezpośrednie do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości na rok 2005 z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej. W obu przypadkach kwota płatności została pomniejszona o dwukrotność stwierdzonej różnicy pomiędzy zadeklarowaną a rzeczywistą powierzchnią działek. Podstawą rozstrzygnięcia w przedmiocie jednolitej płatności obszarowej był art. 138 ust. 1 Rozporządzenia Komisji Wspólnot Europejskich nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE nr L 345 z 20 listopada 2004 r. z późn. zm.), zwanego dalej Rozporządzeniem nr 1973/2004, natomiast w przedmiocie uzupełniającej płatności obszarowej podstawą rozstrzygnięcia był art. 51 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Komisji Wspólnot Europejskich nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r. z późn. zm.), zwanego dalej Rozporządzeniem nr 796/2004. Wobec stwierdzenia nieprawidłowości w przeprowadzaniu zabiegów uprawowych na działce K pomniejszono także jednolitą płatność obszarową oraz płatność uzupełniającą o 1%, na podstawie art. 66 Rozporządzenia nr 796/2004. W wyniku rozpatrzenia odwołania K.M. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 9 września 2005 r. przez pracowników Oddziału Regionalnego ARiMR nie stwierdzono nieprawidłowości. Z uwagi na fakt, że część gruntów położona jest na innym obszarze kontrolnym, tj. w województwie [...], kontrolę tej części przeprowadzili w dniach od 23 do 24 października 2005 r. pracownicy [...] Oddziału Regionalnego ARiMR. W wyniku tej kontroli stwierdzono, iż producent rolny zawyżył we wniosku powierzchnię deklarowaną w stosunku do powierzchni rzeczywistej, co uzasadniało zastosowanie sankcji w postaci pomniejszenia przyznanych dopłat bezpośrednich na podstawie art. 138 ust. Rozporządzenia WE nr 1973/2004 oraz art. 51 ust. 1 i 2 i art. 66 Rozporządzenia WE nr 796/2004. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazał, że kontrola w dniach 23 i 24 października 2005 roku została przeprowadzono w sposób prawidłowy. Zgodnie z art. 25 ust. 1 Rozporządzenia na 796/2004 kontrole na miejscu przeprowadzane są co do zasady bez uprzedzenia. Brak jest zatem obowiązku powiadamiania o przeprowadzonej kontroli. Nie jest także konieczna obecność producenta rolnego w trakcie kontroli. K.M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż pierwsza z kontroli, która miała miejsce w dniu 9 września 2005 roku była przeprowadzona prawidłowo, bowiem skarżący dzień wcześniej został o niej uprzedzony telefonicznie, a w kontroli brała udział pisemnie upoważniona przez skarżącego osoba. Tymczasem o drugiej z kontroli skarżący nie został poinformowany. Na protokole widnieje data powiadomienia późniejsza od daty rozpoczęcia kontroli. Zapis w protokole o powiadomieniu G.M. jest niezgodny z prawdą, bowiem w dniu przeprowadzania kontroli osoby tej nie było na terenie gospodarstwa. Skarżący powołując się na art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. 2004, Nr 6, poz. 40), zwanej dalej ustawą o płatnościach bezpośrednich, wskazał, że kontrolujący mają obowiązek przedstawić imienne upoważnienie wydane przez Prezesa ARiMR jednocześnie informując o celu przeprowadzonej kontroli, co nie miało miejsca. Ponadto kontrolujący naruszyli art. 6 ust. 8 i 9 powyższej ustawy, brak jest bowiem podpisu kontrolowanego na protokole. Odpowiadając na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) – zwanej w dalszej części "p.p.s.a" – stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Oceniając zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów stwierdzić należy, że nie narusza ona ani prawa materialnego, ani procesowego w sposób, który mógłby stanowić podstawę do jej uchylenia bądź stwierdzenia nieważności. Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. W szczególności bezspornym jest, że kontrola gospodarstwa skarżącego w dniach 23 i 24 października 2004 roku została przeprowadzona bez uprzedniego powiadomienia K.M. Jak wynika z protokołu z czynności kontrolnych dopiero w dniu 24 października 2005 roku powiadomiono G.M. Wbrew jednak stanowisku skarżącego brak powiadomienia go o kontroli nie stanowi uchybienia proceduralnego. Zgodnie bowiem z art. 25 ust. 1 Rozporządzenia WE nr 796/2004 kontrole na miejscu przeprowadzana są bez uprzedzenia. Zapowiadanie kontroli byłoby sprzeczne z celem, jaki ma się dzięki niej osiągnąć. Zatem tylko wówczas, gdy cel kontroli nie jest zagrożony, dopuszcza się wcześniejsze powiadomienie, jednak ograniczone do niezbędnego minimum (w zasadzie nieprzekraczające 48 godzin). Dla możliwości przeprowadzenia kontroli nie jest także konieczna obecność producenta rolnego, który jednak powinien zostać powiadomiony o stwierdzonych niezgodnościach (art. 48 ust. 2 cyt. Rozporządzenia). Podkreślić należy, iż z mocy art. 91 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiącego, że: "Jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami", przepisy prawa unijnego muszą być stosowane z pierwszeństwem wobec prawa krajowego. Dlatego też przepisy ustawy o dopłatach bezpośrednich stosować należy posiłkowo, w zakresie nieuregulowanym przepisami rozporządzeń unijnych. Skoro zatem cytowane wyżej Rozporządzenie WE nr 796/2004 nie tylko nie wprowadza obowiązku uprzedzenia producenta rolnego o zamiarze przeprowadzenia kontroli, ale wręcz ogranicza możliwość wcześniejszego powiadomienia, niedopuszczalne jest formułowanie zarzutów dotyczących braku takiego powiadomienia na gruncie ustawy o dopłatach bezpośrednich. Niezależnie od tego wskazać należy, że powyższa ustawa także nie wprowadza obowiązku powiadomienia producenta rolnego o kontroli. Reguluje ona natomiast inne kwestie, takie jak obowiązek przedstawienia przez inspektorów imiennego upoważnienia (art. 6 ust. 5), podpisania protokołu przez kontrolowanego (art. 6 ust. 8) bądź też w razie odmowy podpisania protokołu przez kontrolowanego dokonanie stosownej adnotacji (art. 6 ust. 9), jednak przepisy te mogą mieć zastosowanie wtedy tylko, gdy producent rolny bierze w kontroli udział. Z przepisów tych nie wynika natomiast obowiązek powiadomienia producenta rolnego o kontroli. Może się zatem zdarzyć, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, że producent rolny przy kontroli nie będzie obecny. Takie uregulowanie ma oczywisty sens jeśli się zważy, że uzależnienie możliwości przeprowadzenia kontroli od obecności producenta rolnego mogłoby doprowadzić do skutecznego blokowania kontroli przez producentów rolnych. Skoro zatem skarżący nie był obecny przy kontroli, nie mógł mieć zastosowania art. 6 ust. 5 i ust. 8 ustawy o dopłatach bezpośrednich dotyczący okazania upoważnienia do wykonania kontroli i podpisania protokołu przez kontrolowanego. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 6 ust. 9 cyt. ustawy, zgodnie z którym w przypadku odmowy podpisania protokołu przez podmiot kontrolowany, protokół podpisuje tylko osoba wykonująca czynności kontrolne, dokonując w protokole stosownej adnotacji o odmowie podpisania protokołu przez podmiot kontrolowany. Skoro w sprawie niniejszej nie stwierdzono odmowy podpisania protokołu, przepis ten nie miał zastosowania. Z akt sprawy nie wynika, aby istniały podstawy do podważenia wyników kontroli w zakresie ustalenia rzeczywistej powierzchni gospodarstwa skarżącego oraz stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie przeprowadzania zabiegów uprawowych na działce K. Również sam skarżący ustaleń tych nie kwestionował, podnosił jedynie zarzuty formalno prawne co do samego przebiegu kontroli. Oceniając jednak sposób przeprowadzenia kontroli, nie tylko w kontekście podniesionych zarzutów, Sąd nie dopatrzył się żadnych uchybień, które mogłyby wpłynąć na jej wynik. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, będąc związany dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które powodowałoby konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), oddalił skargę.