I SA/Gd 940/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), Sędzia NSA Sławomir Kozik, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Jarecka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi M.P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od grudnia 2020 r. do stycznia 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 marca 2021 r. nr [...] Wnioskodawca M. P. złożył do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. wniosek RDZ-B7 z dnia 26 lutego 2021 r. o zwolnienie z obowiązku opłacania składek za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. w oparciu o pomoc udzielaną przedsiębiorcom w oparciu o przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Decyzją znak [...] z dnia 1 marca 2021 r. odmówiono ubezpieczonemu prawa do zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek na własne obowiązkowe ubezpieczenia emertytalne i rentowe oraz wypadkowe, dobrowolne ubezpieczenia chorobowe, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r.. Wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 16 marca 2021 r.. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2021 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256) oraz art. 31zq ust. 8 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842, z późn. zm.), w związku z art. 31zy ust. 1 ustawy o COVID 19 i § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz. U. z 2021 r. poz. 152) utrzymał w mocy decyzję z dnia 1 marca 2021 r.. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z § 10 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z, w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 91.02.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres. Po zweryfikowaniu wpisu w bazie REGON stwierdzono, że na dzień 30 listopada 2020 r. wnioskodawca prowadził działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodem 45.20.Z., który nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek za miesiąc grudzień 2020 r. i styczeń 2021 r.. Wskazano, że płatnik dopiero w dniu 16 lutego 2021 r. dokonał zmiany danych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej na przeważający kod PKD 49.32.Z.. W związku z powyższym decyzja odmawiająca zwolnienia z opłacania składek za okres od dnia 1 grudnia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2020 r. do dnia 31 stycznia 2021 r. została utrzymana w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wnosząc o uchylenie decyzji stwierdziła, że w dniu 16 marca 2021 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, W dniu tym poinformował Zakład Ubezpieczeń Społecznych, że od grudnia 2017 roku przeważającą działalnością gospodarczą jest działalność taksówek osobowych o kodzie 49.32.Z. Przywołany kod uprawnia do skorzystania ze zwolnienia, o które wnioskował. Wskazano, że zgodnie z art. 77 ust. 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W przedmiotowej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiał dowodowego. Po pierwszej odmowie rozmawiał z przedstawicielami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, tłumaczył sytuację. W roku 2017 rozpoczął prowadzenie działalności taksówek osobowych jako przeważającą w działalności. Jednocześnie stopniowo wycofał się z prowadzenia się pozostałych działalności. Aktualnie od około 2 lat prowadzi tylko działalność taksówek osobowych. Zgłoszenia zmiany w CEIDG dokonał w Urzędzie Miejskim w G. Podczas dokonywania zmian zaznaczył, że działalność taksówkowa będzie główną działalnością, uznał więc, że sprawa zostanie poprawnie załatwiona i później nie sprawdzał tego wpisu. W okresie od 1 grudnia 2017 r. do 29 lutego 2020 r. prowadził działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób taxi jako członek Z. W. T. P. C. N. T. W dniu 27 maja 2020 r. na mocy podpisanej umowy, rozpoczął współpracę jako taksówkarz z C. T. "A. T." M. O. Z przedstawionych dowodów, zdaniem strony jednoznacznie wynika, że przeważającą działalnością na dzień 30 listopada 2020 r. była działalność taksówek osobowych, co uprawnia do skorzystania ze zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Jak wynika z akt sprawy, strona we wniosku wskazała kod przeważającej działalności jako 49.32.Z. Kod ten mieści się w katalogu uprawnionych do ulgi kodów PKD, jednak zdaniem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, kod podany we wniosku nie został potwierdzony w wykazie C.E. i I.D.G.. Odnosząc się do powyższej sytuacji Sąd przypomina, że postępowanie organu przy rozpoznaniu spraw administracyjnych regulują przepisy prawa, a w tym K.p.a.. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a., decyzja zawiera, m.in.: oznaczenie organu administracji publicznej; datę wydania; oznaczenie strony lub stron; powołanie podstawy prawnej; rozstrzygnięcie; uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). Można odstąpić od uzasadnienia decyzji, gdy uwzględnia ona w całości żądanie strony; nie dotyczy to jednak decyzji rozstrzygających sporne interesy stron oraz decyzji wydanych na skutek odwołania lub w przypadkach, w których z dotychczasowych przepisów ustawowych wynikała możliwość zaniechania lub ograniczenia uzasadnienia ze względu na interes bezpieczeństwa Państwa lub porządek publiczny (art. 107 § 4 i 5 K.p.a.). Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 K.p.a.. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest nie tylko wymogiem formalnym -wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W zaskarżonej decyzji opisanych wyżej elementów zabrakło. Organ administracyjny zobowiązany jest do ustalenia stanu faktycznego, który nie powinien budzić wątpliwości, a następnie dokonać oceny stanu pod kątem obowiązujących przepisów i wywieść z niego logiczne wnioski. Postępowanie w sprawie zwolnienia jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 31zq ust. 8 ustawy COVID), a co za tym idzie katalog środków dowodowych jest otwarty. Z przepisów ustawy COVID obowiązujących w dniu złożenia wniosku nie wynikało, żeby organ, przy ocenie spełnienia przesłanek, związany był wyłącznie danymi wynikającymi z urzędowych rejestrów, w tym dotyczących kodów PKD. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD jako przeważającą może zgłosić wniosek dowodowy w celu wykazania prawidłowego kodu PKD uprawniającego do skorzystania przez niego z ww. ulgi innego niż to wskazał organ. Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego . Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony inicjującej postępowanie administracyjne, ale organ przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 K.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 K.p.a.). i umożliwić w ten sposób stronie złożenie wniosków o przeprowadzenie dowodów, które mogą podważyć dane z właściwego rejestru. Podkreślić należy, że rejestr podmiotów prowadzony jest dla potrzeb statystyki publicznej, której celem jest zapewnienie rzetelnego, obiektywnego i systematycznego informowania społeczeństwa, organów państwa i administracji publicznej oraz podmiotów gospodarki narodowej o sytuacji ekonomicznej, demograficznej, społecznej oraz środowiska naturalnego - por. art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej. Podanie do rejestru danych niezgodnych z rzeczywistością albo ich niezaktualizowane nie pociąga za sobą zakazu prowadzenia działalności innej niż objętej kodami PKD wpisanymi w rejestrze. Rejestr ma charakter formalny i bazuje na oświadczeniach wiedzy podmiotów obowiązanych do przekazywania danych, które nie podlegają merytorycznej weryfikacji. Nie tworzy on stanu prawnego, także w obszarze działalności gospodarczej. Jak natomiast wyjaśnił Sąd Najwyższy, m. in. w wyrokach z dnia 7 stycznia 2013 r. II UK 142/12 i 23 listopada 2016 r. II UK 402/15, oświadczenia wiedzy mają charakter faktów, dlatego mogą być kwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. Zauważyć także należy, że ani ustawa o statystyce publicznej, ani ustawa COVID, nie zawierają definicji wyrażenia "przeważająca działalność gospodarcza". Wyjaśnia je dopiero rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń (por. § 9). Nawiązano w nim do poziomu przychodów z poszczególnych rodzajów działalności danej jednostki statystycznej - do procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących. O przeważającej działalności nie może zatem świadczyć sam wpis do rejestru , ponieważ przepisy regulujące funkcjonowanie tej ewidencji określają warunki, które należy wziąć pod uwagę przy ocenie, kiedy i jaka działalność może być uznana za przeważającą. Decyduje jednak o tym podmiot składający oświadczenie wiedzy, w oparciu o wytyczne określone w ww. rozporządzeniu. Dlatego dokonując wykładni dyspozycji przepisów ustawy COVID nie można pomiąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze. Oparcie się przez organ tylko i wyłącznie na danych z rejestru przy określaniu przeważającej działalności może prowadzić do sytuacji, w której pomoc o jakiej mowa w ustawie o COVID, trafiała będzie do podmiotów, które w rzeczywistości nie prowadzą działalności określonych w tych przepisach jako działalność przeważająca. Pominięte natomiast zostaną te podmioty, które pomimo braku zgłoszenia organowi statystyki publicznej jako przeważającego rodzaju działalności tej wymienionej w przepisach, rzeczywiście taki rodzaj działalności w analizowanym czasie prowadziły. Zdaniem Sądu, nie można przy wykładni przepisów ustawy COVID tracić z pola widzenia także i tego, że przepisy tej ustawy, w tym kolejne jej nowelizacje, miała (ma) na celu m.in. zwalczanie skutków, w tym społeczno-gospodarczych COVID-19, np. poprzez udzielanie różnego rodzaju wsparcia materialnego wielu podmiotom, w tym przedsiębiorcom. Wprowadzane przez ustawodawcę ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej, bez względu na formę, w jakiej to następowało, także w związku z przeciwdziałaniem epidemii, powinny wiązać się z rozwiązaniami mającymi udzielać wymiernego i realnego wsparcia tym, którzy określonymi ograniczeniami są/byli bezpośrednio obejmowani, a przez to doznali faktycznego, a nie tylko formalnego, ograniczenia konstytucyjnego prawa swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) i możliwości zarobkowania. Określenie formy wsparcia należy do ustawodawcy, a udzielenie ulgi w realizacji fiskalnych obowiązków publicznoprawnych jest jedną z nich. Takie wsparcie przedsiębiorców stanowi realizację zasady sprawiedliwości społecznej, zwłaszcza że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania prawnego, odnośnie którego nikt nie miał możliwości wcześniejszego przygotowania się na spełnienie jego warunków, choćby poprzez aktualizację danych. Tymczasem wymiar składek na ubezpieczenia społeczne nie był w tym czasie nie uzależniony od rodzaju prowadzonej działalności, określanej według kodów PKD (art. 18 i n. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiąże płatnika składek do przedstawienia stosownych dokumentów na poparcie jego twierdzeń o prowadzeniu działalności gospodarczej o kodzie PKD wskazanym przez niego i dokona ich oceny stosownie do reguł postępowania dowodowego określonych w art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.. W tej sytuacji zdaniem Sądu, organ rozpoznając sprawę naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.