I SA/Gd 943/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Irena Wesołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A.W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów dotyczących prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uchylił w całości postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS z dnia 5 czerwca 2018 r., którym uznano za nieuzasadnione zarzuty A.W. (dalej skarżąca) zgłoszone w postępowaniu egzekucyjnym i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor Izby wskazał, że organ egzekucyjny będący zarazem wierzycielem - Dyrektor Oddziału ZUS prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku A.W. na podstawie następujących tytułów wykonawczych: - nr [...] z dnia 21 marca 2018 r. - wystawiony na zaległość z tytułu nienależnie pobranego świadczenia za okres od stycznia 1999 r. do września 2000 r.; - nr [...] z dnia 21 marca 2018 r. - wystawiony na zaległość z tytułu odsetek od nienależnie pobranego świadczenia za okres od stycznia 1999 r. do lutego 2000 r.. Odpisy tych tytułów wykonawczych zostały skarżącej doręczone w dniu 27 marca 2013 r. (w trybie art. 43 k.p.a.) wraz z zawiadomieniem o dokonanej w sprawie czynności egzekucyjnej w postaci zajęcia wynagrodzenia za pracę. Pismami z dnia 3 kwietnia 2018 r. skarżąca zgłosiła zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, podając jako ich podstawy: - wykonanie, wygaśnięcie, nieistnienie, przedawnienie obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.); - brak wymagalności obowiązku (art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.); - określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji nr [...] z dnia 28.12.2000 r. (art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a.); - niedopuszczalność egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.); - niedopuszczalność zastosowanych środków egzekucyjnych (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.); - brak uprzedniego doręczenia upomnienia przedegzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a.); - zastosowanie zbyt uciążliwych środków egzekucyjnych (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.); - niespełnienie przez ww. tytuły wykonawcze wymogów wynikających z art. 27 u.p.e.a. (art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.). Stwierdziła, że wykonała w ratach dochodzony obecnie obowiązek, a nawet jeżeli pozostały jakieś nieopłacone należności, to z pewnością uległy one przedawnieniu. Dodała że "decyzja ZUS ze względu na upływ czasu nie podlega wykonaniu" oraz nie jest dopuszczalne wystawienie na jej podstawie tytułów wykonawczych. Wskazała jednocześnie, że odrębnym pismem złożyła wniosek o przedstawienie sposobu zaliczenia wszystkich dokonanych wpłat, a także że wystąpiła o rozłożenie zaległości na raty. Zarzuty zostały uznane przez organ egzekucyjny za niezasadne (postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS z dnia 5 czerwca 2018 r. - doręczone w dniu 12 czerwca 2018 r. - w trybie art. 43 k.p.a.). A.W. zaskarżyła ww. rozstrzygnięcie pismem z dnia 13 czerwca 2018 r. Podniosła w treści zażalenia, że postanowienie organu egzekucyjnego zostało wydane z naruszeniem przepisów: - art. 34 § 1, § 4, § 5 w zw. z art. 33 § 1 pkt 1, 2, 3, 6, 8 i 10 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; - art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 oraz w zw. z powołanymi powyżej przepisami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uznanie zarzutów za zasadne i umorzenie postępowania egzekucyjnego. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że Dyrektor Oddziału ZUS w zaskarżonym postanowieniu pominął całkowicie zgłoszone przez skarżącą zarzuty braku wymagalności obowiązku oraz niespełnienia przez tytuły wykonawcze wymogów ustawowych. Nie przeprowadził zatem w tym zakresie jakiejkolwiek weryfikacji ww. ustaw prowadzących do umorzenia postępowania egzekucyjnego. Już z tej przyczyny, sprawa - jako nierozpoznana w całości - kwalifikuje się do ponownego przekazania organowi egzekucyjnemu. Niemniej nie są to jedyne stwierdzone przez organ drugiej instancji uchybienia, jako że rozpoznanie innych zarzutów przebiegło także z pewnymi nieprawidłowościami. Mimo, że Dyrektor Oddziału ZUS stwierdził, że odnosi się do zarzutów wykonania, wygaśnięcia, nieistnienia i przedawnienia obowiązku, ocenił tylko i wyłącznie zarzut przedawnienia. Należy zaś podkreślić, że chociaż zarzuty te są zawarte w jednej jednostce redakcyjnej art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., każdy z osobna stanowi samodzielną podstawę rozpoznania. Organ egzekucyjny tymczasem nie wskazał ani z czego wywodzi dochodzony obowiązek, ani na jakiej podstawie twierdzi, że obowiązek ten nie wygasł. Co więcej, w zaskarżonym postanowieniu, nie ma wzmianki o dokonywanych przez skarżącą na poczet dochodzonej należności wpłatach. Rozpatrując zarzut wykonania obowiązku, należy zaś w sposób pełny przedstawić, jak rozliczane były dokonywane wpłaty (co pokryły: należność główną czy odsetki i w jakiej wysokości). Należy uwzględnić także inne zdarzenia mające wpływ na wysokość zaległości (np. to, że zgodnie z twierdzeniami organu egzekucyjnego już wcześniej były podejmowane czynności egzekucyjne celem wyegzekwowania przedmiotowych należności). Z takiego zestawienia musi w sposób bezsporny wynikać, że zawarta w tytułach wykonawczych kwota na dzień ich wystawienia odpowiadała rzetelnie wysokości zaległego zobowiązania. Nie można także uznać, że organ egzekucyjny ocenił prawidłowo to, czy obowiązek nie uległ przedawnieniu. Co najważniejsze, Dyrektor Oddziału ZUS nie powołał żadnych przepisów podtrzymujących jego stanowisko (powinien zaś powołać się na przepisy traktujące o przedawnieniu w ciągu chronologicznym - od początku biegu terminu przedawnienia do jego przewidywanego końca, nie pomijając przepisów przejściowych - decydujących, czy stosować uregulowania nowe, czy obowiązujące uprzednio). Nie sposób zatem ocenić, czy organ ten przyjął prawidłowo czasookres przedawnienia oraz czy miały miejsce zdarzenia wpływające na modyfikację biegu przedawnienia. Przy czym należy także podnieść, że Dyrektor Oddziału ZUS, przyjmując określone okoliczności za mające wpływ na bieg terminu przedawnienia, jest obowiązany wykazać je konkretnymi dowodami. W aktach prowadzonego postępowania brakuje natomiast dowodów świadczących i o prowadzonym wcześniej postępowaniu egzekucyjnym i o zawartym uprzednio układzie ratalnym. Bez dowodów w tym przedmiocie, nie można uznać tych zdarzeń za mających miejsce. W części rozpatrującej zarzut niedopuszczalności egzekucji administracyjnej organ egzekucyjny nie przywołał przepisu, z którego wywodzi prawną możliwość egzekwowania należności w drodze tego postępowania. Natomiast w zakresie zarzutu niedopuszczalności zastosowanego środka egzekucyjnego i zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka nie wiadomo, z jakiej przyczyny organ egzekucyjny traktował o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego, skoro jedyna czynność podjęta w tym postępowaniu to zajęcie wynagrodzenia za pracę w A sp. z o.o. Tym samym trudno także uznać, że zarzut zbyt uciążliwego środka został rozpoznany prawidłowo, jako że organ egzekucyjny ograniczył się do stwierdzenia, iż zajęcie rachunku bankowego należy do środków najmniej uciążliwych i że dopuszczalnym jest stosowanie kilku środków jednocześnie. Przy zarzucie określenia egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułów wykonawczych, organ egzekucyjny nie porównał treści tych obowiązków, co pozwoliłoby na prawidłową ocenę uniknięcia dochodzenia obowiązku innej treści niż nałożony. Dodatkowo, poza stwierdzonymi powyżej uchybieniami w zakresie uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonego postanowienia, należy zauważyć, że w podstawie prawnej organ egzekucyjny pominął jeden z rozpatrywanych przez siebie zarzutów - art. 33 § 1 pkt 7 u.p.e.a. (zarzut niedoręczenia upomnienia przedegzekucyjnego). Mając powyższe na uwadze, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uznał, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Organ egzekucyjny nie przeprowadził bowiem postępowania wyjaśniającego w przypisany prawem sposób, co wymaga uzupełnienia we wskazanym powyżej zakresie. Przy czym uzupełnienie to nie może zostać dokonane przez organ drugiej instancji, gdyż naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dodał także, że po uchyleniu do ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy organ egzekucyjny ponownie staje się jej dysponentem, co oznacza, że obowiązany jest on podjąć wszystkie niezbędne kroki celem jej prawidłowego rozpoznania. A.W. zaskarżyła powyższe postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 z późn. zmian.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uchyleniu przez organ odwoławczy postanowienia organu pierwszej instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia w całości postanowienia organu pierwszej instancji, uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie ww. tytułów wykonawczych; 2. art. 34 § 1, § 4, § 5 w zw. z art. 33 § 1 punkty 1, 2, 3, 6, 8 i 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; 3. art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 18, art. 34 § 1, § 4, § 5 w związku z art. 33 § 1 punkty 1, 2, 3, 6, 8 i 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o: 1. uchylenie w całości postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej nr [...] z dnia 23 sierpnia 2018 r.; 2. zasądzenie od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., że zobowiązania wynikające z decyzji ZUS zostały przez nią wykonane poprzez spłatę w częściach (w ratach). Jeżeli zobowiązanie w części nie zostało spłacone, to wygasło na skutek przedawnienia. Decyzja ZUS, ze względu na upływ czasu, nie podlega wykonaniu. Nie było dopuszczalne wystawienie na jej podstawie tytułów wykonawczych. Odrębnym pismem wystąpiła do ZUS o przedstawienie sposobu zaliczenia wszystkich dokonanych przez nią wpłat, na poczet zobowiązań z tytułu "nienależnie pobranych świadczeń" z dokładnym wskazaniem, które z wpłat w jakiej wysokości zostały zaliczone na należności i główne i odsetki wynikające z decyzji ZUS nr [...] z dnia 28 grudnia 2000 r.. W jej ocenie, powinny zostać wydane postanowienia w przedmiocie zaliczenia poszczególnych wpłat na należność główną i odsetki. Poinformowała również, że wystąpiła do ZUS o rozłożenie na raty całości wymagalnego (dotychczas niespłaconego i nieprzedawnionego) zadłużenia wraz z odsetkami za zwłokę. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...]prowadzi w tej sprawie postępowanie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych aktów z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd ma zatem prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu powodującym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Sprawa została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na wstępie rozważań należy wskazać, że w niniejszej sprawie przedmiotem sporu mogła być wyłącznie ocena decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pod kątem merytorycznej trafności, dowodowego uzasadnienia i prawidłowości zastosowania prawa materialnego w odniesieniu do treści zgłoszonych przez A.W., zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania wynikającą z art. 15 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje ponownie sprawę, co do jej istoty. To z kolei oznacza, że w sprawie, w której wniesiono odwołanie, organ odwoławczy powtórnie ocenia materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji. W przypadku stwierdzenia, że materiał ten jest niewystarczający dla wydania decyzji, przeprowadza dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów w sprawie. Każda bowiem sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale także rozpoznana przez organy administracji różnych stopni, a zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą powinien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancję realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania. Podkreślić przy tym należy, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę tę doprecyzowuje art. 77 § 1 k.p.a., nakładając na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno wskazywać okoliczności faktyczne i prawne, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności powinno zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału zebranego w postępowaniu dowodowym, wykładnię stosowanych przepisów i ocenę stanu faktycznego dokonanego w świetle obowiązującego prawa. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przeciwieństwie zatem do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ może wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 tylko wtedy, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły. Nie ulega jednak żadnej wątpliwości, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie pamiętając, że wyłącznym powodem i uzasadnieniem wydania decyzji trafnie i prawidłowo powołującej się na art. 138 § 2 k.p.a. jest tylko potrzeba ponownego przeprowadzenia w sprawie w całości lub w znacznej części postępowania dowodowego. Odnosząc powyższe do zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że skoro organ pierwszej instancji pominął całkowicie pewne, zgłoszone przez skarżącą zarzuty tj. brak wymagalności oraz niespełnienie przez tytuły wykonawcze wymogów ustawowych, to organ odwoławczy nie mógł, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, wypowiadać się co do słuszności tych zarzutów. Zatem, co prawidłowo podniósł organ, już to uchybienie stanowi podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., organ pierwszej instancji musi w całości zająć się tymi zarzutami. Również pozostałe uchybienia wskazane przez organ drugiej instancji m.in. co do zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. skutkują potrzebą ponownego przeanalizowania tego zarzutu co najmniej w znacznej części. Reasumując, z kontrolowanego postanowienia wynika rzeczywista, uzasadniona potrzeba przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części, to jest ziszczenie się przesłanki i wyłącznej podstawy wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.. DSz