I SA/Gd 944/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Irena Wesołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A.W. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie skargi na czynność egzekucyjną oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej rozpoznając zażalenie A.W. na postanowienie Dyrektora Oddziału ZUS z dnia 6 czerwca 2018 r., którym uznano za nieuzasadnioną skargę na czynność egzekucyjną, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia Dyrektor Izby wskazał, że organ egzekucyjny będący zarazem wierzycielem - Dyrektor Oddziału ZUS prowadzi postępowanie egzekucyjne do majątku skarżącej na podstawie następujących tytułów wykonawczych: - nr [...] z dnia 21 marca 2018 r. - wystawiony na zaległość z tytułu nienależnie pobranego świadczenia za okres od stycznia 1999 r. do września 2000 r. w kwocie należności głównej 5.881,70 zł (podstawa prawna należności: decyzja nr [...]z dnia 28 grudnia 2000 r.); - nr [...]z dnia 21 marca 2018 r. - wystawiony na zaległość z tytułu odsetek od nienależnie pobranego świadczenia za okres od stycznia 1999 r. do lutego 2000 r. w kwocie należności głównej 3.902,10 zł (podstawa prawna należności: decyzja nr [...]z dnia 28 grudnia 2000 r.). Odpisy tych tytułów wykonawczych zostały Pani doręczone w dniu 27marca 2013 r. (w trybie art. 43 k.p.a.) wraz z zawiadomieniem o dokonanej w sprawie czynności egzekucyjnej w postaci zajęcia wynagrodzenia za pracę w A sp. z o.o. (zawiadomienie nr [...]z dnia 21 marca 2018 r.). Pismem z dnia 3 kwietnia 2018 r., zaskarżyła skarżąca przedmiotową czynność egzekucyjną, zarzucając, że została ona dokonana z naruszeniem art. 72 § 1-4 u.p.e.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie. Wniosła o uchylenie tej czynności, a ponadto o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 54 § 6 u.p.e.a.. Dodała również, że odrębnymi pismami złożyła zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wniesiona skarga została oddalona postanowieniem Dyrektora Oddziału ZUS nr [...]z dnia 6 czerwca 2018 r. (doręczonym w dniu 13 czerwca 2018 r. - w trybie art. 43 k.p.a.). W następstwie powyższego A.W. zaskarżyła ww. rozstrzygnięcie pismem z dnia 15 czerwca 2018 r.. Podniosła w treści zażalenia, że postanowienie organu egzekucyjnego zostało wydane z naruszeniem przepisów: - art. 54 § 1, § 2, § 4, § 5, § 5a, § 6 w zw. z art. 72 § 1 - § 4 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; - art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Wniosła na tej podstawie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uznanie skargi za zasadną i uchylenie tej czynności egzekucyjnej. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny Dyrektor Izby podniósł, że podstawą prawną tego postępowania jest art. 54 § 1 u.p.e.a.. Zgodnie natomiast z art. 54 § 5a u.p.e.a., w przypadku uwzględnienia skargi na czynności egzekucyjne organ egzekucyjny uchyla zakwestionowaną czynność egzekucyjną lub usuwa stwierdzone wady czynności. Następnie Dyrektor Izby podniósł, że na tym etapie sprawy ocena zastosowanej czynności jako zgodnej z prawem, czy też nie, jest przedwczesna. Jak słusznie zarzucono, we wniesionej skardze oraz w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego, rozstrzygnięcie w tym przedmiocie powiązane jest ściśle z rozstrzygnięciem innego środka prawnego, tj. wniesionych zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tutejszy organ odrębnym postanowieniem stwierdził natomiast podstawy kwalifikujące przekazanie zarzutów do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, uznając m.in., że organ egzekucyjny winien w sposób prawidłowy zbadać zarzuty istnienia, wykonania i przedawnienia obowiązku. Nie jest zatem przesądzona kwestia wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego w sposób przypisany prawem. Natomiast - co oczywiste - do podjęcia czynności egzekucyjnej w sposób prawidłowy, może dojść tylko i wyłącznie w posiadającym ten sam przymiot postępowaniu egzekucyjnym. Dodatkowo, analizując treść zaskarżonego postanowienia, Dyrektor Izby stwierdził, że jego uzasadnienie jest niepełne. Organ egzekucyjny w zasadzie ograniczył się do stwierdzenia, że "w ramach zastosowanego środka egzekucyjnego zostały wykonane wszystkie czynności przewidziane w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Nie podano dalej, jakie to czynności i z jakich przepisów one wynikają. Co ważne, mimo podniesienia w treści skargi, że czynność nie spełnia wymogów formalnych, Dyrektor Oddziału ZUS zaniechał całkowicie jej oceny pod tym kątem. Dyrektor Oddziału ZUS nie odniósł się także do wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 54 § 6 u.p.e.a.. Przy czym, mając na uwadze treść tego wniosku, powtórzonego w zażaleniu z dnia 15 czerwca 2018 r., należy wyjaśnić, że postępowanie egzekucyjne pozostaje zawieszone w związku z toczącym się postępowaniem w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zawieszenie postępowania egzekucyjnego nastąpiło z mocy prawa na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. i jest skutkiem dalej idącym niż wstrzymanie postępowania egzekucyjnego). Mając powyższe na uwadze, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej uznał, że okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Dodać także należy, że po uchyleniu do ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy organ egzekucyjny ponownie staje się jej dysponentem, co oznacza, że obowiązany jest on podjąć wszystkie niezbędne kroki celem jej prawidłowego rozpoznania. Skargę do WSA w Gdańsku, na powyższe postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, wniosła A.W. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zmian.) - dalej k.p.a. - w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 z późn. zmian.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uchyleniu przez organ odwoławczy postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 6 czerwca 2018 r. w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia w całości przedmiotowego postanowienia Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 czerwca 2018 r. nr sprawy [...], i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez: uwzględnienie w całości skargi na czynności egzekucyjne Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych polegające na zajęciu wynagrodzenia za pracę w A Spółka z o.o. na podstawie zawiadomienia Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia 31 marca 2018 r., doręczonego w dniu 27 marca 2018 r., nr [...], w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie dwóch tytułów wykonawczych z dnia 21 marca 2018 r. nr [...], i uchylenie w całości ww. czynności egzekucyjnych, 2. art. 54 § 1, § 2, § 4, § 5, § 5a i § 6 w związku z art. 72 §1 - § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu skargi na ww. czynność egzekucyjną, 3. art. 124 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 18 i art. 54 § 1 § 2, § 4, § 5, § 5a i § 6 w zw. z art. 72 § 1 - § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym rozstrzygnięciu i uzasadnieniu postanowienia z dnia 6 czerwca 2018 r.. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., że brak było podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdyż przyczyną uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 6 czerwca 2018 r. nie była konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w całości bądź w znacznej części, lecz nieuwzględnienie przez organ egzekucyjny obowiązujących przepisów prawa, to jest przepisów art. 54 § 1, § 4, § 5, § 5a i § 6 w związku z art. 72 § 1 - § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym oddaleniu jako nieuzasadnionej skargi na ww. czynność egzekucyjną co wykluczało wydanie postanowienia kasacyjnego. Podkreśliła skarżąca, że nie może być uznana za zgodną z prawem czynność - zajęcie wynagrodzenia za pracę - w postępowaniu egzekucyjnym, które zostało nieprawidłowo wszczęte. Wskazała również, że wynik niniejszej sprawy jest związany ze sposobem rozpatrzenia innych spraw, że wniosła zarzuty z art. 33 § 1 pkt 1, 2, 3, 6, 8 i 10 u.p.e.a. i postępowanie w ich zakresie nie zostało zakończone. Podniosła również skarżąca, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wstrzymania prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wskazała przy tym na art. 54 § 6 u.p.e.a.. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych aktów z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 p.p.s.a.. Sąd ma zatem prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu powodującym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Sprawa, została rozpoznana w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na wstępie rozważań należy wskazać, że w niniejszej sprawie przedmiotem sporu mogła być wyłącznie ocena decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pod kątem merytorycznej trafności, dowodowego uzasadnienia i prawidłowości zastosowania prawa materialnego w odniesieniu do treści wniesionej przez A.W., skargi na czynność egzekucyjną. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wynikającą z art. 15 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje ponownie sprawę, co do jej istoty. To z kolei oznacza, że w sprawie, w której wniesiono odwołanie, organ odwoławczy powtórnie ocenia materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji. W przypadku stwierdzenia, że materiał ten jest niewystarczający dla wydania decyzji, przeprowadza dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów w sprawie. Każda bowiem sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale także rozpoznana przez organy administracji różnych stopni, a zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą powinien odpowiadać zakresowi rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancję realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania. Podkreślić przy tym należy, że organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę tę doprecyzowuje art. 77 § 1 k.p.a., nakładając na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno wskazywać okoliczności faktyczne i prawne, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności powinno zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału w postępowaniu dowodowym, wykładnię stosowanych przepisów i ocenę stanu faktycznego dokonanego w świetle obowiązującego prawa. Podnieść również należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W przeciwieństwie zatem do decyzji organu odwoławczego określonych w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ może wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2, tylko wtedy, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym in fine tego ostatniego przepisu, tj. wówczas, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły. Nie ulega jednak żadnej wątpliwości, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie. W niniejszej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zasadnie podniósł, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił prawidłowo swojego rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi na zajęcie wynagrodzenia za pracę, ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, bez odniesienia się do treści skargi. Ponadto organ pierwszej instancji nie wypowiedział się co do wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 54 § 6 u.p.e.a.. Powyższe, zdaniem Sądu, uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uwzględniając treść zarzutów zawartych w skardze do Sądu należy również podkreślić, że w ramach skargi na czynności egzekucyjne nie mogą być badane zarzuty materialnoprawne związane z istnieniem lub nie egzekwowanego obowiązku, prowadzące do umorzenia postępowania egzekucyjnego, skarga nie może dotyczyć przypadków, które mogą być przedmiotem zarzutów na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a.. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. DSz