I SA/Gd 945/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Szumacher Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.) Sędzia WSA Ewa Wojtynowska Protokolant starszy referent Beata Jarecka po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 lipca 2006 r. sprawy ze skargi B. i R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Sygn. akt [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej łączne zobowiązanie pieniężne za 1997 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. I SA/Gd 945/05 U z a s a d n i e n i e Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję tegoż Kolegium z dnia [...] którą to odmówiono B. i R. P. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (nakazu płatniczego) Wójta Gminy z dnia [...] ustalającej łączne zobowiązanie pieniężne na 1997 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż pismem z dnia 27 grudnia 2004 r. B. i R. P. skierowali do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy dotyczącej wymiaru podatku od nieruchomości za 1997 r. pod zarzutem rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu swojego wniosku Wnioskodawcy opisali okoliczności istniejącego sporu, co do prawa użytkowania wieczystego przez nich działek o pow. 1.600 m2 położonych w Z. (nr [...]i [...]), podnosząc, że - w związku z nieuregulowaną sytuacją prawną co do przedmiotowej nieruchomości - nie byli podatnikami podatku od przedmiotowej nieruchomości w 1997 r. W konsekwencji, dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję (sygn. akt [...]), o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (nakazu płatniczego) Wójta Gminy z dnia [...] (znak: bez znaku) ustalającej łączne zobowiązanie pieniężne na 1997 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w związku z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa (tj. art. 249 §1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 24 § 1 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw) nie jest możliwe wszczęcie postępowania i merytoryczne rozpatrzenie wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji wymiarowej za 1997 r. Od powyższej decyzji, pismem z dnia 21 września 2005 r. B. i R. P. złożyli odwołanie, w którym - powołując i załączając postanowienie Sądu Rejonowego Wydział Ksiąg Wieczystych w K. z dnia 26 maja 1995 r. (sygn. akt [...]) oraz decyzję Zarządu Gminy z dnia [...] (znak: [...]) - podnoszą okoliczność, iż w 1997 r. nie byli oni użytkownikami wieczystymi gruntu położonego we wsi Z. (działki nr [...] i [...]). Rozpatrując sprawę w związku z wniesionym odwołaniem Kolegium podniosło, iż zgodnie z art. 128 Ordynacji podatkowej decyzje, od których nie służy odwołanie w postępowaniu podatkowym, są ostateczne, zaś uchylenie lub zmiana tych decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w niniejszej ustawie oraz w ustawach podatkowych. Komentowany przepis konstytuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych, której to istota wyraża się w tym, że ostateczna decyzja podatkowa obowiązuje w sposób trwały, a jej wzruszenie lub stwierdzenie nieważności może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w Ordynacji podatkowej oraz ustawach podatkowych. W odniesieniu do instytucji stwierdzenia nieważności decyzji warunki umożliwiające zastosowanie tego trybu postępowania i wzruszenie na skutek jego przeprowadzenia decyzji podatkowej zostały uregulowane w Rozdziale 18 Ordynacji podatkowej. I tak, zgodnie z art. 249 Ordynacji podatkowej organ podatkowy odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, jeżeli żądanie zostało wniesione po upływie roku od jej doręczenia (§ 1), zaś odmowa rozpatrzenia żądania, o którym mowa w § 1, następuje w formie decyzji (§ 3). Należy zaznaczyć, iż przepis ten został zacytowany w brzmieniu obowiązującym do końca 2002 r., gdyż - zgodnie z przepisem art. 24 § 1 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw - żądania uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji, która stała się decyzją ostateczna przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 1 stycznia 2003 r.), podlegają rozpatrzeniu w trybie, na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy - Ordynacja podatkowa w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Jak wynika z akt sprawy wyrażone przez B. i R. P. w piśmie z dnia 27 grudnia 2004 r. (data nadania pisma przesyłką poleconą R-19754, [...] 28 grudnia 2004 r.) żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji (nakazu płatniczego) Wójta Gminy z dnia [...] (znak: bez znaku) ustalającej łączne zobowiązanie pieniężne na 1997 r. w wysokości 10.341,20 zł. Decyzja ta została doręczona Wnioskodawcom dnia 27 marca 1997 r., a zatem upływ rocznego terminu, o którym mowa w art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej nastąpił w niniejszej sprawie w dniu 27 marca 1998 r. Mając to na uwadze Kolegium stwierdziło, że zakreślony przepisem art. 249 Ordynacji podatkowej termin jest terminem zawitym, a zatem przekroczenie jego rodzi ten skutek, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie może podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Nie ma więc konieczności ani podstawy prawnej do prowadzenie postępowania w takim przypadku. Z tego też względu - stwierdziwszy niedochowanie przez B. i R. P. rocznego terminu, o którym mowa w art. 249 § 1 Ordynacji podatkowej - złożony pismem z dnia 27 grudnia 2004 r. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji wymiarowej za 1997 r. nie może inicjować postępowania i w konsekwencji podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] B. i R. P. wnieśli o: 1. Rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 155 i 156 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu Postępowania Administracyjnego. 2. Stwierdzenie nieważności Decyzji Wójta Gminy. 3. Stwierdzenie przedawnienia w stosunku do roszczenia za rok 1997. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję Wójta Gminy (nakaz płatniczy) nie wzięło pod uwagę faktu, iż prawomocnym Postanowieniem Sądu Rejonowego w K. Wydział Ksiąg Wieczystych sygn. [...] odmówiono skarżącym prawa wieczystego użytkowania nieruchomości położonej w Z., (stanowiącej Ośrodek Wypoczynkowy) i tym samym przywróciło stan prawny jaki był przed podpisaniem Aktu Notarialnego z Zarządem Gminy. Po tym Postanowieniu Sądu w K. Zarząd Gminy wydał Decyzję z dnia [...], mocą której ustanowił użytkownikiem wieczystym A w likwidacji. W tej sytuacji skarżący nie byli stroną dla Gminy i tym samym Gmina nie miała podstaw prawnych i żadnych innych do obciążenia skarżących podatkiem od nieruchomości. Błędem skarżących było nie ustosunkowanie się do nakazu płatniczego, ale uznali oni wyższość prawomocnego postanowienia Sądu nad nakaz płatniczy. Równocześnie skarżący w obawie, że decyzje (nakazy płatnicze) mogą zostać utrzymane w mocy wnoszą o stwierdzenia przedawnienia roszczenia za rok 1997 z uwagi na przekroczenie terminu. Upomnienie dotyczące zapłaty podatku za rok 1997 skarżący otrzymali w ostatnich dniach października 2002 roku, a tytuły wykonawcze w dniu 8 marca 2003 roku. Postanowienie o stwierdzeniu należności z tytułu podatku od nieruchomości Nr [...] Wójt gminy wydał w dniu [...], tak więc z końcem roku 2002 minął 5-letni okres przedawnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), Sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem i nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zaskarżona decyzja może ulec wzruszeniu niezależnie od zarzutów skargi i ich skuteczności, jeżeli jest niezgodna z prawem z innych przyczyn niż wskazane w zarzutach skargi. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało jako organ pierwszej instancji właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wydanej przez Wójta Gminy - zgodnie z regułą wynikająca z art. 248 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie tej ustawy tj. przed 1 stycznia 2003 r. W świetle bowiem art. 24 § 1 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o zmianie ustawy Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw żądania uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności decyzji, która stała się ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy podlegają rozpatrzeniu w trybie, na zasadach i terminach określonych w przepisach ustawy Ordynacja podatkowa w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Zgodnie z art. 221 Ordynacji podatkowej w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych lub przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 130 § 1 pkt 5 stanowi zaś, iż członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega wyłączeniu od załatwiania spraw dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak wynika natomiast z akt administracyjnych, w składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego orzekającego o ponownym rozpoznaniu sprawy wchodziła osoba, która rozpoznawała przedmiotową sprawę również za pierwszym razem. Zatem obie decyzje zostały wydane z udziałem tego samego członka Kolegium. Kwestia wyłączenia pracownika organu administracji publicznej lub członka organu kolegialnego orzekającego w postępowaniu wszczętym wskutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy była przedmiotem szeregu wypowiedzi w orzecznictwie i doktrynie postępowania administracyjnego. Pierwotnie dominował pogląd, w myśl którego w tego rodzaju postępowaniu nie znajduje zastosowania przepis art. 24 § 1 k. p. a. (odpowiednio art. 130 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej) z uwagi na to, że postępowanie oparte na przepisie art. 127 § 3 k. p. a. (odpowiednio art. 221 Ordynacji podatkowej) pozbawione jest cechy dewolutywności - a zatem nie występują tu organy wyższej i niższej instancji (por. wyroki NSA z 22 listopada 1999 r., II SA 699/99 i z 15 kwietnia 1999 r., II SA 291/99 nie publikowane). Obecnie przeważające wydaje się stanowisko, które podziela także i sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w myśl którego w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadzonym na podstawie art. 221 Ordynacji podatkowej wyłączeniu podlega także członek organu kolegialnego biorący udział w wydaniu decyzji po raz pierwszy (por. wyrok NSA z 11 września 2002 r., V SA 2535/01, LEX nr 149513; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2003 r., V SA 1313/02; wyrok NSA z dnia 28 lutego 2003 r., V SA 2701/03; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2003 r., wyrok WSA z dnia 23.03.2004 r., III SA 2220/02). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 221 Ordynacji podatkowej stanowi bowiem zwykły środek zaskarżenia, różniący się od odwołania jedynie brakiem cechy dewolutywności - z reguły (choć nie zawsze) z powodów faktycznych - a mianowicie z powodu braku w strukturze organów administracji organów wyższego stopnia nad organem właściwym do rozpatrzenia sprawy po raz pierwszy. Przepisy ordynacji podatkowej dotyczące wyłączenia od rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym pracownika (lub członka organu kolegialnego) wydającego decyzje w I instancji odgrywają istotną rolę i mają na celu zapewnienie stronom gwarancji obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005 r., P 8/03 publ. OTK-A 2005/3/20). Gwarancje te powinny być zapewnione w najwyższym możliwym do osiągnięcia stopniu także i stronie postępowania prowadzonego ponownie przez ten sam organ wskutek złożenia wniosku opartego na art. 221 Ordynacji podatkowej. Instrumentem pozwalającym na zapewnienie stronom tego rodzaju gwarancji jest zawarte w art. 221 odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań także i do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Normy art. 130 § 1 pkt 5 sprowadzają się do zakazu udziału w ponownym rozpoznaniu sprawy dokonywanym wskutek wniesienia odwołania, pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który brał udział w wydaniu decyzji od której wniesiono odwołanie. Zatem wniesienie odwołania uniemożliwia udział w zainicjowanym w ten sposób etapie postępowania administracyjnego pracownika organu administracji (lub członka organu kolegialnego), który uczestniczył w wydaniu decyzji w I instancji. Skoro w niniejszej sprawie, rozpoznające sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję z udziałem tego samego członka, który wydał poprzednią decyzję to postępowanie prowadzące do wydania tej decyzji dotknięte było wadą w postaci naruszenia przepisu art. 130 § 1 pkt 5 w związku z art. 221 Ordynacji podatkowej. Wada ta stanowi podstawę wznowienia postępowania określoną w art. 240 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. Wobec powyższego brak było podstaw do dokonania przez Sąd oceny zasadności zarzutów merytorycznych skargi. Rozpoznając sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględni wyłączenie od rozpoznania sprawy jednego członka składu, który wydał decyzję z dnia [...] i przeprowadzi postępowanie administracyjne w sposób zgodny z przepisami Ordynacji podatkowej. W tym stanie sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) art. 152 i 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. DSz