I SA/Gd 963/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Fabińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę. Decyzją z dnia 22 listopada 2016 r. Burmistrz określił H. K. wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] L. [...] za okres I-XII 2016r. w kwocie 51,36 złotych miesięcznie, bowiem strona nie złożyła deklaracji pomimo wystosowanego do niej wezwania, a zatem wystąpiła konieczność ustalenia opłaty z tytułu gospodarowania odpadami komunalnymi na podstawie art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2013 r, poz. 1399 ze zm.). Jak wskazał organ I instancji, strona w toku postępowania została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jak również wezwana do przekazania informacji o ilości zużytej wody na ww. nieruchomości w okresie od 1 grudnia 2014 r. do 30 listopada 2015 r. W odpowiedzi na powyższe strona stwierdziła, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do żądania, by udzieliła takich informacji. W toku postępowania organ pierwszej instancji ustalił, że w okresie od 1 grudnia 2014 r. do 30 listopada 2015 r. zużycie wody na przedmiotowej nieruchomości wynosiło 137m3 ( informacja przekazana w piśmie "A" Spółka z o.o. z dnia 4 października 2016 r. nr [...], k. 5 akt sprawy). W odwołaniu od powyższej decyzji H. K. domagała się uchylenia decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, bowiem organ błędnie określił opłatę, czego miał świadomość. Zdaniem strony nie powinna być ona naliczona, sprzeciwia się temu bowiem stan faktyczny i prawny, decyzja rażąco narusza prawo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania H. K., działając m.in. na podstawie art. 6h, 6m, 6o i 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 z późn. zm.),uchwały Nr [...] z dnia 25 lutego 2015 r. Rady Miejskiej sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2015 r. poz. 737),uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 25 maja 2016 i sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty ( Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r. poz. 2240), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że nieruchomość położona w B. przy ul. [...] L. [...] jest zamieszkała oraz że jej właścicielka H. K. nie złożyła deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W związku z powyższym Burmistrz miał podstawy do wszczęcia postępowania na mocy art. 6 o ustawy, zgodnie z którym "w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze". W przepisie tym mowa jest o "nieruchomościach o podobnym charakterze", bez wskazywania, że regulacja ta odnosi się wyłącznie do nieruchomości zamieszkałych. Dyspozycją tego przepisu objęte są więc również nieruchomości niezamieszkałe. Nadto art. 6 o ustawy stanowi o "uzasadnionych szacunkach". W przepisach ustawy brak jest definicji powyższych pojęć, przez co mają one charakter pojęć niedookreślonych. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że organ stosujący prawo we własnym zakresie powinien dokonać oceny, jaki szacunek jest jego zdaniem uzasadniony oraz jakie nieruchomości należy uznać za podobne do tej, której dotyczy postępowanie. Uznanie to oczywiście powinno zostać oparte na zasadach logiki i doświadczenia życiowego, co jest poddawane kontroli w instancji odwoławczej. Organ odwoławczy powołał się na art. 6 i ust. 1 ustawy, który stanowi, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Obowiązek jej regulowania zasadniczo powstaje z końcem miesiąca, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. W omawianym zakresie ustawodawca w art. 6 k ust.1 ustawy odsyła do aktu prawa miejscowego, bez wskazania czy chodzi o ustalenie opłaty w ramach jej obliczenia przez właściciela nieruchomości i złożenia deklaracji, czy też w drodze decyzji. Zgodnie ze wskazanym przepisem rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, termin częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę warunki miejscowe. Jednocześnie przepis art. 60 nie nakłada obowiązku wydawania decyzji odrębnie za każdy miesiąc. Jak wskazał organ, Rada Miejska najpierw uchwałą Nr [...] z dnia 25 lutego 2015 r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2015 r. poz. 737), a następnie uchwałą Nr [...] z dnia 25 maja 2016 r. w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty ( Dz. Urz. Woj. Pom. z 2016 r. poz. 2240), przyjęła w § 1, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty określonej w § 2. W § 2 obu uchwał ustalono zaś stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny w wysokości 4,50 zł za 1 m3 zużytej wody. Kolegium przywołało przepisy obu ww. uchwał mając na uwadze, że opłata w niniejszej sprawie obejmuje cały rok 2016 r. Uchwała Nr [...] z dnia 25 lutego 2015 r. utraciła moc z dniem 4 lipca 2016 r., została bowiem zastąpiona przez uchwałę Nr [...] z dnia 25 maja 2016 r. Błędem ze strony organu pierwszej instancji było zatem powołanie się jedynie na ostatnią uchwałę. Uchybienie to nie ma jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem, jak wynika z powyższego, w obu powołanych wyżej uchwałach zastosowana przez organ stawka za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny ma tę samą wysokość. Wobec powyższego Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji zastosował prawidłową metodę określenia opłaty w oparciu o stawkę opłaty oraz średnie zużycie wody w gospodarstwie domowym strony w okresie od 1 grudnia 2014 r. do 30 listopada 2015r. Ww. okres jaki uwzględnia się przy określeniu opłaty na kolejny rok wynika ze wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości położonych na obszarze gminy B., na których zamieszkują mieszkańcy, określonego najpierw w uchwale nr [...] Rady Miejskiej z dnia 20 grudnia 2012 r., zastąpionej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 25 maja 2016 r.. Wskazane wyżej kryterium obowiązuje właścicieli nieruchomości przy składaniu deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, tym samym zastosowanie go w stosunku do strony, która takiej deklaracji nie złożyła, jest uzasadnione. Prawidłowo organ pierwszej instancji na podstawie danych przekazanych przez "A" Spółka z o.o. w piśmie z dnia 4 października 2016 r. nr [...] ustalił, że w okresie od 1 grudnia 2014 r. do 30 listopada 2015 r. na nieruchomości skarżącej zużyto 137 m3 wody na cele bytowe. W ocenie Kolegium są to dane aktualne i wiarygodne. Na podstawie tych danych przyjęto, że średnio na nieruchomości, na której prowadzone jest gospodarstwo domowe, zużywane było 11,42 m3 wody miesięcznie. Biorąc pod uwagę stawkę w wysokości 4,50 zł za 1 m3 zużytej wody za okres od I-XII 2016r. tj. jak za odpady zbierane w sposób nieselektywny (zmieszany), ponieważ brak było oświadczenia o selektywnym zbieraniu odpadów, ustalono opłatę miesięczną w wysokości 51,39 zł miesięcznie. Art. 6o ust. 1 ustawy stanowi bowiem podstawę by opłatę określono biorąc pod uwagę dostępne dane właściwe dla wybranej przez radę gminy metody. Końcowo SKO wskazało, że zawarta w decyzji organu pierwszej instancji informacja o sposobie naliczenia odsetek ma na celu tylko przypomnienie stronie skarżącej jakie zasady w tym zakresie wynikają wprost z przepisów prawa ( art. 53 O.p.). Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że stanowisko przedstawione w odwołaniu nie zasługuje na uwzględnienie. Strona nie zgadza się co do zasady z możliwością określenia opłaty w sposób przyjęty przez organ pierwszej instancji. Jak Kolegium wykazało, powołując się na mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy oraz przepisy prawa miejscowego, na stronie ciąży z mocy prawa obowiązek uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w roku 2016, zaś określona w oparciu o te przepisy opłata została ustalona w prawidłowej wysokości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję, skarżąca wniosła o jej uchylenie i przekazanie przez SKO do jej ponownego rozpoznania. Skarżąca nie zgadza się z decyzją, bowiem jak twierdzi jest ona bezpodstawna i niezgodna z przepisami oraz stanem faktycznym, choć nie wyjaśnia na czym ta bezpodstawność i niezgodność ma polegać. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Podstawę prawną działania organów administracji w niniejszej sprawie stanowi ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 z późn. zm.), zwana dalej ustawą. Ustawa określa miedzy innymi zadania gminy oraz obowiązki właścicieli nieruchomości, dotyczące utrzymania czystości i porządku ( art. 1 pkt 1). Jednym ze środków zmierzających do tego celu jest uregulowanie zawarte w art. 6c ustawy, zgodnie z którym "gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na których zamieszkują mieszkańcy". Należy zauważyć, że obowiązek utrzymania czystości i porządku został nałożony na wszystkich właścicieli nieruchomości, zarówno zamieszkałych jak i niezamieszkałych. Zgodnie z art. 6h ustawy właściciele nieruchomości zamieszkałych są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z kolei na mocy art. 6j ust. 2 ustawy w przypadku nieruchomości zamieszkałych, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. W celu wymierzenia opłaty, właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych (art. 6m ust. 1 ustawy). Przepis ten odnosi się zarówno do właścicieli nieruchomości zamieszkałych, jak i niezamieszkałych. Nadto ustawa stanowi, że określenie wzoru deklaracji oraz sposobu wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustawodawca powierzył organom stanowiącym gmin, które ustalają powyższe kwestie w drodze aktów prawa miejscowego (uchwał). Z analizy treści powyższych przepisów wynika, że właściciele nieruchomości zamieszkałych mają obowiązek ponoszenia na rzecz gmin opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz składania deklaracji, na podstawie których powyższa opłata jest wymierzana. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że nieruchomość położona w B. przy ul. [...] L. [...] jest zamieszkała oraz że jej właścicielka H. K. nie złożyła deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W związku z powyższym Burmistrz miał podstawy do wszczęcia postępowania na mocy art. 6 o ustawy, zgodnie z którym "w razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa, w drodze decyzji wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze". W przepisie tym mowa jest o "nieruchomościach o podobnym charakterze", bez wskazywania, że regulacja ta odnosi się wyłącznie do nieruchomości zamieszkałych. Dyspozycją tego przepisu objęte są więc również nieruchomości niezamieszkałe. Nadto art. 60 o ustawy stanowi o "uzasadnionych szacunkach". W przepisach ustawy brak jest definicji powyższych pojęć, przez co mają one charakter pojęć niedookreślonych. Konsekwencją takiego stanu rzeczy jest to, że organ stosujący prawo we własnym zakresie powinien dokonać oceny, jaki szacunek jest jego zdaniem uzasadniony oraz jakie nieruchomości należy uznać za podobne do tej, której dotyczy postępowanie. Uznanie to oczywiście powinno zostać oparte na zasadach logiki i doświadczenia życiowego, co jest poddawane kontroli w instancji odwoławczej. Zgodzić należy się z oceną Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że sposób dokonania przez Burmistrza "uzasadnionych szacunków" przy ustalaniu H. K. wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi mieści się w granicach dyspozycji zawartej w art. 6 o ustawy. Dokonując szacunku, organ pierwszej instancji posłużył się bowiem danymi uzyskanymi od "A" sp. z o.o., wedle których w okresie od 1 grudnia 2014 r. do 30 listopada 2015 r. na nieruchomości zużyto 137 m3 wody na cele bytowe. W ocenie Kolegium są to dane aktualne i wiarygodne. Na podstawie tych danych prawidłowo przyjęto, że średnio na nieruchomości, na której prowadzone jest gospodarstwo domowe, zużywane jest 11,42 m3 wody miesięcznie. Biorąc pod uwagę stawkę w wysokości 4,50 za 1 m3 zużytej wody tj. jak za odpady zbierane w sposób nieselektywny (zmieszany), ponieważ brak było oświadczenia o selektywnym zbieraniu odpadów, ustalono opłatę miesięczną w wysokości 51,39,00 zł miesięcznie. Zgodnie z obowiązującym w roku 2016 uchwałami Rady Miejskiej w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki tej opłaty Nr [...] z dnia 25 lutego 2015 r. oraz Nr [...] z dnia 25 maja 2016 r., przyjęto w § 1, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, stanowi iloczyn ilości zużytej wody z danej nieruchomości oraz stawki opłaty określonej w § 2. W § 2 obu uchwał ustalono zaś stawkę za gospodarowanie odpadami komunalnymi zbieranymi i odbieranymi w sposób selektywny w wysokości 4,50 zł za 1 m3 zużytej wody. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie przy tym wskazało na art. 6i ustawy, który stanowi, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec lub za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości powstały odpady komunalne. Obowiązek jej regulowania zasadniczo powstaje z końcem miesiąca, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. W omawianym zakresie ustawodawca w art. 6 k ustawy odsyła do aktu prawa miejscowego, bez wskazania czy chodzi o ustalenie opłaty w ramach jej obliczenia przez właściciela nieruchomości i złożenia deklaracji, czy też w drodze decyzji. Zgodnie z art. 6 l ustawy rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, termin, częstotliwość i tryb uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę warunki miejscowe. Jednocześnie przepis art. 6 o nie nakłada obowiązku wydawania decyzji odrębnie za każdy miesiąc. Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy przepisów postępowania, zwłaszcza art. 122. art. 187 O.p. Pierwszy z tych przepisów wyraża zasadę prawdy materialnej, zgodnie z którą organy podatkowe obowiązane są podejmować wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w postępowaniu podatkowym. Jedną z podstawowych gwarancji osiągnięcia prawdy materialnej jest wymóg zupełnego zgromadzenia materiału dowodowego sformułowany w art. 187 § 1 O.p. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy w niniejszej sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący i zupełny, co doprowadziło do ustalenia pełnego stanu faktycznego, a dokonana przez organ ocena materiału dowodowego nie przekroczyła granic swobodnej oceny dowodów. Znalazło to swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, stąd niezasadny jest zarzut braku podstawy prawnej do jej wydania. Na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. pełnomocnik skarżącej W. K. podał, że skarżąca nie ma żadnego tytułu do nieruchomości związanej z naliczonymi opłatami i wniósł o przeprowadzenie dowodu z księgi wieczystej KW [...]. Nie przedłożył wypisu z tej księgi, domagając się wyjaśnienia tej kwestii przez Sąd lub organ. Zdaniem Sądu twierdzenia pełnomocnika są gołosłowne, nie poparte żadnym dowodem. Co więcej, na żadnym etapie postępowania przed organami obu instancji skarżąca nie powoływała się na brak tytułu prawnego do nieruchomości położonej przy ul. [...] l. [...] w B. Ponadto twierdzenia pełnomocnika strony pozostają w ewidentnej sprzeczności z jej oświadczeniem zawartym we wniosku o przyznanie prawa pomocy, gdzie skarżąca wskazała na świadomość odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, o której mowa w art. 233 § 1 w związku z § 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks Karny. W tymże wniosku oświadczając o stanie rodzinnym, majątku i dochodach w rubryce 7.1 skarżąca podała, że jest właścicielką mieszkania o powierzchni 45 m2. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.