I SA/Gd 976/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Woźniak, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Sędzia NSA Sławomir Kozik (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 października 2011 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 28 lipca 2011 r. nr[...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Powiatu w sprawie udzielenia pomocy finansowej Gminie Miasto [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; 3. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej na rzecz strony skarżącej kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 30 czerwca 2011 r. Rada Powiatu Wejherowskiego podjęła uchwałę nr IV/VII/81/11 w sprawie udzielenia pomocy finansowej Gminie Miasta Wejherowo. Wskazaną uchwałą Rada Powiatu postanowiła udzielić pomocy finansowej Gminie Miasta Wejherowo w wysokości 50.000 zł z przeznaczeniem na budowę Pomnika - Mauzoleum "Bramy Piaśnickiej" dla uczczenia Ofiar, Bohaterów I Męczenników XX wieku, totalitaryzmów i II Wojny Światowej. Powyższa uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej w dniu 13 lipca 2011 r. Uchwałą nr [...] z dnia 28 lipca 2011 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej unieważniło badaną uchwałę w całości z uwagi na jej bezprzedmiotowość. W uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO wyjaśniło, że na podstawie informacji uzyskanej w Urzędzie Miasta Wejherowo ustalono, iż Miasto Wejherowo nie realizuje zadania polegającego na budowie Pomnika - Mauzoleum "Bramy Piaśnickiej" dla uczczenia Ofiar, Bohaterów I Męczenników XX wieku, totalitaryzmów i II Wojny Światowej. W ocenie Kolegium RIO zgodnie z art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych Powiat Wejherowski może udzielić pomocy finansowej innej jednostce samorządu terytorialnego na realizowane przez nią zadanie własne. Z uwagi na to, że Miasto Wejherowo nie realizuje wyżej określonego zadania, w ocenie Regionalnej Izby Obrachunkowej, podjęcie przez Radę Powiatu Wejherowskiego badanej uchwały jest bezprzedmiotowe. W dniu 9 września 2011r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej wpłynęła skarga Powiatu Wejherowskiego działającego przez Zarząd Powiatu na wskazaną uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia 28 lipca 2011 r. Strona skarżąca zarzuciła uchwale Kolegium naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7a, art. 76 ust. 2, art. 77 i art. 79 ust 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych przez przekroczenie kompetencji nadzorczych i ocenę uchwały Rady Powiatu na podstawie kryterium innego niż legalność oraz "unieważnienie" uchwały podjętej zgodnie z prawem, co jest rozstrzygnięciem niedopuszczalnym i naruszającym przepisy ustrojowe tj. art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W skardze zarzucono także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 §1 i art. 61 §4 Kpa w zw. z art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym i w zw. z art. 18 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych przez niezawiadomienie Rady Powiatu o wszczęciu postępowania nadzorczego, niezawiadomienie o posiedzeniu Kolegium RIO i uniemożliwienie udziału w postępowaniu oraz art. 107 § 1 Kpa w zw. z art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym i w zw. z art. 18a ust. 3 i 4 ustawy o regionalnych izbach, obrachunkowych przez niewskazanie w treści rozstrzygnięcia nadzorczego imion, nazwisk i stanowisk służbowych osób biorących udział w jego wydaniu. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że Kolegium RIO jako organ nadzoru przekroczyło swoje kompetencje orzekając o "unieważnieniu" uchwały z uwagi na jej bezprzedmiotowość, a więc na podstawie kryterium innego niż legalność, do czego nie miało prawa. Sama uchwała, zdaniem skarżącego, była prawidłowa, ponieważ Powiat może udzielać innym jednostkom samorządu terytorialnego pomocy finansowej, na co wskazują: art. 7a ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 216 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Unieważnioną uchwałą zaś Powiat Wejherowski udzielił pomocy finansowej Gminie Miasto Wejherowo na realizowaną przez nią inwestycję polegającą na budowie Pomnika - Mauzoleum "Bramy Piaśnickiej". Na realizację tę wskazywać mają załączone do skargi dokumenty: uchwała Rady Miasta Wejherowa Nr Vk/XXXTX/422/2009 z dnia 28 września 2009r. oraz pozwolenie na budowę z dnia 27 kwietnia 2011 r., w którym Gmina Miasto Wejherowo występuje jako jeden z inwestorów budowanego obiektu, który mylnie określono jako "kaplica". W odpowiedzi na skargę Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła o jej oddalenie. Izba pozostaje na stanowisku, że Rada Powiatu Wejherowskiego naruszyła postanowienia art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, który wskazuje zadania, na jakie mogą być przeznaczone wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Wśród zadań tych w pkt 5 przewidziano możliwości udzielenia innym jednostkom samorządu terytorialnego pomocy finansowej, jednakże pomoc ta winna opierać się na porozumieniu j.s.t. i być przeznaczona na zadanie realizowane przez jednostkę będącą beneficjentem pomocy. Tymczasem Miasto Wejherowo nie wykonuje żadnego zadania inwestycyjnego polegającego na budowie Pomnika - Mauzoleum "Bramy Piaśnickiej", a jedynie zajmuje się zagospodarowaniem Placu Grunwaldzkiego. Budowę samego Pomnika realizuje Stowarzyszenie Rodzina Piaśnicka. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę RIO wskazało ponadto, że uchwała Rady Powiatu Wejherowskiego w sprawie udzielenia pomocy finansowej Gminie Miasto Wejherowo obarczona jest wadą o charakterze istotnego naruszenia prawa, polegającą na przyznaniu pomocy na zadanie nierealizowane przez beneficjenta, a tym samym niemieszczące się w katalogu zadań jednostki samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga Powiatu Wejherowskiego jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej: p.u.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola, o której mowa w art.1 § 1 p.u.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem - art. 1 § 2 p.u.s.a. W myśl art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego są objęte kontrolą sądowoadministracyjną. Zadaniem Sądu jest zatem zbadanie, czy zaskarżony akt nadzoru jest zgodny z prawem. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wydało zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 11 ust. 1 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.; dalej: u.r.i.o.) oraz w związku z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) Na wstępie należy zająć się problemem rozdziału kompetencji nadzorczych, wynikających z przepisów ustrojowych oraz określających ustawowe zadania regionalnych izb obrachunkowych. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w rozdziale VII odnoszącym się do samorządu terytorialnego, nie różnicując kompetencji organów nadzoru w zależności od jednostek samorządu terytorialnego (gminy, powiaty, województwa), w art. 171 ust. 2 stanowi, że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Ustawy zwykłe, zgodnie z hierarchią źródeł prawa, powinny uwzględniać regulację prawną zawartą w ustawie zasadniczej. Ten podział został identycznie określony w ustawach o samorządzie powiatowym (art. 76 ust. 1) oraz o samorządzie województwa (art. 78 ust. 1) i samorządzie gminnym (art. 86). Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych stanowi w art. 1 ust. 1, że regionalne izby obrachunkowe są państwowymi organami nadzoru i kontroli gospodarki finansowej podmiotów enumeratywnie w tej ustawie wyliczonych. Ustawa upoważnia regionalne izby obrachunkowe do przeprowadzania kompleksowej kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego (art. 7 ust. 1). Kompetencje nadzorcze regionalnych izb obrachunkowych obejmują uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w zakresie: 1) procedury uchwalenia budżetu i jego zmian, 2) budżetu i jego zmian, 3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostki samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek, 4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, 5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy - Ordynacja podatkowa, 6) absolutorium. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego (ust. 3). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). W art. 11 ust. 1 u.r.i.o. znajduje się sformułowanie precyzujące zadania kontrolne regionalnych izb obrachunkowych, w odniesieniu do uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego m.in. w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Ta regulacja, w ocenie Sądu, nie może być utożsamiana z uściśleniem kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych, w szczególności przez ich ograniczenie do tylko tych enumeratywnie wymienionych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakres kompetencji nadzorczych regionalnych izb obrachunkowych określony bowiem został w innych przepisach, w tym w art. 171 Konstytucji RP (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 maja 2005 r. Sygn. akt II GSK 53/06, LEX nr 236391). Art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych upoważnia kolegium regionalnych izb obrachunkowych do orzekania o nieważności uchwał, o których mowa w art. 11 ust. 1 tej ustawy. Takie brzmienie art. 18 ust. 1 pkt 1 powoduje, że nie jest możliwe orzekanie przez kolegium izby o unieważnianiu uchwał. Sąd podziela stanowisko zawarte w skardze, że Regionalna Izba Obrachunkowa, unieważniając badaną uchwałę w całości z uwagi na jej bezprzedmiotowość, przekroczyła swoje kompetencje, rażąco naruszając prawo. Zasadnie skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Zasadę tę powtarza art. 77 ustawy o samorządzie powiatu, który stanowi, że nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Art. 79 wskazanej ustawy przewiduje, ze tylko uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. Kolegium RIO orzekło o unieważnieniu uchwały z uwagi na jej bezprzedmiotowość, a więc na podstawie innego kryterium niż legalność, przez co przekroczyło kompetencje organu nadzoru i rażąco naruszyło art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W ocenie Sądu w składzie orzekającym, skarżąca prawidłowo skonstatowała, ze skoro uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna z mocy prawa a organ nadzoru orzeka o tej nieważności, to znaczy, że organ nadzoru jest uprawniony do stwierdzenia nieważności uchwały, a nie do jej unieważnienia. Rozstrzygnięcie unieważniające uchwałę, wbrew treści art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatu, może sugerować, ze uchwała sprzeczna z prawem nie jest nieważna z mocy prawa, lecz podlega unieważnieniu wskutek rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem Sądu orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego ma charakter deklaratoryjny i działa ex tunc, ponieważ jest ona nieważna z mocy prawa od chwili jej podjęcia, a nie od momentu wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając na uwadze rażące naruszenie prawa, polegające na niedopuszczalności wydania rozstrzygnięcia nadzorczego unieważniającego uchwałę organu samorządu terytorialnego z uwagi na bezprzedmiotowość, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyeliminował zaskarżoną uchwałę z obrotu prawnego. Wskazać przy tym należy, że Sąd omyłkowo sformułował sentencję punktu pierwszego wyroku: "stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały" zamiast "uchyla zaskarżoną uchwałę". Zgodnie z dyspozycją art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd – zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. – zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji.