I SA/Gd 995/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Romała, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Asesor WSA Irena Wesołowska (spr.), Protokolant Sekretarz Sądowy Monika Szymańska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi T. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 23 października 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wnioskiem z dnia 9 maja 2005 r. T.L. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania za rok 2005. W dniu 7 lipca 2005 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia braków polegających na braku określenia powierzchni działek oraz określenia działek użytkowanych rolniczo. W dniu 13 lipca 2005 r. T.L. złożył korektę do wniosku. Pismem z dnia 14 marca 2006 r. wezwano wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień osobiście, na piśmie lub przez pełnomocnika albo przez osobę uprawnioną w celu wyjaśnienia nieścisłości złożonego wniosku. Pismo to zawierało wyliczenie zaistniałych nieścisłości oraz pouczenie, iż nie złożenie wyjaśnień w terminie wskazanym będzie miało wpływ na przyznanie płatności. W zakreślonym terminie wnioskodawca nie złożył wyjaśnień. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego odmówił przyznania płatności wnioskodawcy oraz nałożył na wnioskodawcę sankcje karne na okres 3 lat. W odwołaniu od powyższej decyzji T.L. wskazał, iż w roku 2005 r. złożył wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i uzupełniających do gruntów rolnych na ogólny obszar 12,24 ha. Po otrzymaniu od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wezwania z dnia 07 lipca 2005 r. - poprawił złożony wniosek. Jednocześnie w momencie dokonywania korekty poinformował pracownika Biura o sprzedaży części działki nr 166 o powierzchni 1,66 ha. Uzyskał w związku z tym faktem informację, iż musi on skorygować w tym zakresie wniosek tj. wycofać część działki. Zatem w kolumnie "wycofanie działki rolnej" odwołujący zapisał ten fakt jako wycofanie 1,66 ha gruntu. Zdaniem T.L. – z decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż zostało to potraktowane jako wycofanie całej działki. Odwołujący się zaznaczył również, iż działkę nr 166 w dalszym ciągu uprawia. Nie występował zaś o dopłaty w 2004 i 2005 roku wskutek niedoinformowania. Do odwołania T.L. dołączył akt notarialny z dnia 24 sierpnia 2004 r. Rep. A nr [...] mający potwierdzić posiadanie gruntów w wielkości wskazanej we wniosku o przyznanie płatności. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Izby nie podzielił argumentacji T.L. i decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ drugiej instancji wskazał, iż T.L. po kontroli administracyjnej został wezwany do złożenia wyjaśnień w określonym terminie. Wnioskodawca żadnych wyjaśnień nie złożył, w związku z czym organ administracyjny wydał decyzję w oparciu o istniejącą dokumentację. Organ odwoławczy podkreślił również, że z dokumentów zebranych w toku postępowania wynika, iż T.L. złożył wniosek, w którym zgłosił 12,24 ha do jednolitej płatności obszarowej. Został on pozytywnie rozpatrzony jedynie co do powierzchni 1,84 ha, w związku z czym różnica procentowa powierzchni wyniosła 565,22 %. Natomiast zgłoszona powierzchnia obszarowa do płatności uzupełniającej wynosiła 10,94 ha, powierzchnia, do której wniosek został rozpatrzony pozytywnie wyniósł 1,84 ha, w związku z czym różnica procentowa powierzchni wyniosła 494,57 %. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, odmowa przyznania płatności do gruntów rolnych wraz z nałożeniem sankcji w okresie trzech lat kalendarzowych była zgodna z przepisami prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T.L. wniósł o uchylenie decyzji Dyrektora Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W uzasadnieniu wskazał, iż sytuacja finansowa zmusiła go do sprzedaży w dniu 24 sierpnia 2004 r. części działki Nr 166, której cała powierzchnia stanowiła 12,82 ha. W wyniku błędnej interpretacji przez pracownika ARiMR doszło do błędnego zapisu, gdzie w miejsce sprzedanej działki o obszarze 1,66 ha wpisano, że sprzedał całą działkę Nr 166. Skarżący wskazał również, iż przedstawił organom administracji akt notarialny Rep. A Nr [...] oraz wyciąg z płatności podatku. Skarżący powołał się również na swoją bardzo trudną sytuację majątkową. Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W ocenie Sądu skarga T.L. jest uzasadniona, albowiem Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa naruszył przy jej wydawaniu przepisy postępowania tj. art. 15 oraz art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.) w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny. Powstaje stąd obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Dla uznania zatem, iż zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Poprzestanie na takim ustaleniu oznaczałoby formalne rozumienie zasady. Toteż właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005. oraz powołana tam literatura i orzecznictwo SN i NSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy naruszył art. 15 Kpa. W ocenie Sądu Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzestał bowiem na formalnej kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Co istotne, nie dokonał przy tym weryfikacji zarzutów podniesionych w odwołaniu w aspekcie przedłożonego dokumentu w postaci aktu notarialnego z dnia 24 sierpnia 2004 r. Rep. A nr [...], mającego dowodzić posiadanie przez skarżącego gruntów w wielkości wykazanej we wniosku o przyznanie płatności. Dyrektor Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyjął, że wobec nie złożenia wyjaśnień, w terminie wskazanym w wezwaniu organu pierwszej instancji z dnia 13 marca 2006 r. skarżący utracił prawo do przyznania wnioskowanych płatności pomimo przedłożenia w toku postępowania odwoławczego dowodu potwierdzającego posiadanie gruntów w wielkości wskazanej w złożonym wniosku. W ocenie Sądu stanowisko to nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym stanie prawnym. Wskazać należy przede wszystkim, że w postępowaniu administracyjnym brak jest odpowiednika art. 381 Kpc, który stanowi, iż sąd drugiej instancji może pominąć nowe fakty i dowody, jeżeli strona mogła je powołać w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, chyba że potrzeba powołania się na nie wynikła później. Przeciwnie organ drugiej instancji, w myśl art. 77 § 1 Kpa w związku z art. 140 Kpa jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Skutku w postaci utraty przez stronę postępowania administracyjnego prawa powołania się na określone okoliczności czy też dowody nie można wiązać z art. 54 § 1 pkt 6 Kpa, który stanowi, że w wezwaniu należy wskazać skutki prawne nie zastosowania się do wezwania. Skutki prawne, o których mowa w tym przepisie, to takie skutki, jakie przewidziane są w Kpa (art. 88 § 1 Kpa) lub w innych przepisach. Wymieniony wyżej art. 54 § 1 pkt 6 Kpa z całą pewnością nie upoważnia organu administracji publicznej do dowolnego określania skutków prawnych niezastosowania się do wezwania przez stronę, w szczególności do określenia terminu zawitego do złożenia dowodów lub wyjaśnień. Pogląd taki, w ocenie Sądu, pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z treścią art. 7 Kpa, który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wobec braku wyraźnych norm określających, że niezłożenie stosownego dowodu w terminie oznacza, że strona na dowód ten nie może się powołać w toku dalszego postępowania, obowiązkiem organu odwoławczego było zatem dokonanie oceny przedłożonego przez stronę aktu notarialnego w kontekście całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz obowiązujących przepisów prawa przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. W toku ponownie prowadzonego postępowania rzeczą organu odwoławczego będzie zatem dopełnienie tego obowiązku. Dodatkowo należy stwierdzić, że uzasadnienie decyzji wydanej przez organ odwoławczy nie spełnia wymogów określonych w treści art. 107 § 1 Kpa. Zaskarżona decyzja nie zawiera bowiem w ogóle uzasadnienia prawnego. Stwierdzone uchybienie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, nie przesądzało zatem o wyeliminowaniu zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na zasadzie art. 152 ww. ustawy, określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, orzeczenie nie zawiera natomiast rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania wobec braku stosownego wniosku. [pic]