I SA/Gd 995/96

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy T. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. z dnia 25 kwietnia 1996 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia, że uchwała (...) Zarządu Gminy T. z dnia 17 kwietnia 1996 r. w sprawie wprowadzenia zmian w budżecie Gminy na 1996 r. została podjęta z nieistotnym naruszeniem prawa - uchyla zaskarżoną uchwałę. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. uchwałą (...) z dnia 25 kwietnia 1996 r. stwierdziło, że uchwała (...) Zarządu Gminy T. z dnia 17 kwietnia 1996 r. w sprawie wprowadzenia zmian w budżecie Gminy T. na 1996 r. podjęta została z nieistotnym naruszeniem prawa polegającym na wykonaniu obowiązku z art. 9 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /t.j. Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./ niezgodnie z klasyfikacją budżetową z par. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 10 marca 1995 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych oraz innych przychodów i rozchodów /Dz.U. nr 29 poz. 148 ze zm./. W dalszej części rozstrzygnięcia sposób usunięcia nieprawidłowości zredagowano następująco: doprowadzić do zgodności z obowiązującą klasyfikacją budżetową wydatki w działach: - 85 rozdział 8513 wskazano par. 45 "różne wydatki" winno być par. 48 - 87 rozdział 8712 wskazano par. 45 "różne wydatki" winno być par. 48 - 91 rozdział 9195 wskazano par. 45 "różne wydatki" winno być par. 48. W motywach uchwały Kolegium zacytowało objaśnienia do par. 45 z załącznika nr 1 część V - klasyfikacja paragrafów wydatków /z objaśnieniami/ cytowanego rozporządzenia wywodząc z tego, że wydatki kwalifikowane do par. 45 nie występują w gminach. Jako podstawę swego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało art. 11 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych /Dz.U. nr 85 poz. 428 ze zm./ i art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/. Gmina T. w skardze złożonej w terminie z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym i mającej podstawę w uchwale, o której mówi zdanie drugie ust. 3 tegoż artykułu /uchwała nr 51/96 Zarządu Gminy z dnia 22 maja 1996 r./ domagała się stwierdzenia nieważności opisanej wyżej uchwały kolegium zarzucając jej, że nakazana korekta klasyfikacji stoi w sprzeczności ze znaczeniem pojęcia "dotacja" wynikającym z przepisów ustawy - Prawo budżetowe. Sporne pozycje obejmują dofinansowanie przez Gminę innych jednostek w trybie darowizny, a zatem instytucji prawa cywilnego. Wydatkom takim zatem nie można przypisywać przymiotu dotacji, a tym samym kwalifikować ich do par. 48 klasyfikacji budżetowej. Regionalna Izba Obrachunkowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Izba przyznawała fakt, iż wydatki gmin w formie darowizny nie znajdują odzwierciedlenia w klasyfikacji budżetowej. Są one jednak zbliżone do dotacji i stąd winny być klasyfikowane do par. 48. W piśmie powołano się też na telefoniczne wyjaśnienia skarbnika skarżącej Gminy, z których miało wynikać, że "celem przeniesienia środków było udzielenie przez Gminę darowizny na rzecz przychodni". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przedstawieniem podstaw orzeczenia sądowego zwrócić należy uwagę obu uchwałodawcom na nieprawidłowości w ich uchwałach. Zarządowi Gminy wytknąć należy nieprawidłową redakcję tytułu uchwały i brak pełnego wskazania jej podstawy prawnej. Jest to o tyle istotne, że nadana nazwa i brak wskazania w podstawie prawnej art. 37a ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /t.j. Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 listopada 1994 r. - Dz.U. nr 133 poz. 685/ mogą sugerować, iż uchwałę z naruszeniem art. 18 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym podjął niewłaściwy organ. Prawidłowo zatem w tytule należało się posłużyć pojęciami z cytowanego art. 37a ust. 2 Prawa budżetowego - np. redagując go - "w sprawie układu wykonawczego budżetu gminy". Dalej idące uchybienia należy przypisać zaskarżonej uchwale Izby. Część z nich ma charakter formalny i można powiedzieć tylko, że naruszają one powagę organu nadzoru. Ostatnie jednak z niżej opisanych rzutowało już na wynik postępowania sądowego. Po pierwsze niewłaściwie określono przepisy prawa, jakie miała naruszać przedmiotowa uchwała Zarządu Gminy. Przepis art. 9 ust. 5 pkt 2 Prawa budżetowego nie zawiera żadnej merytorycznej treści i stanowi on wyłącznie o delegacji udzielonej Ministrowi Finansów do wydania stosownego rozporządzenia wykonawczego. Po drugie błędnie i nieprecyzyjnie opisano akt prawny, który stanowił bezpośrednią podstawę uchwały organu nadzoru. Zgodnie z przyjętymi powszechnie regułami akty prawne opisuje się według pierwotnego ich oznaczenia. Jeśli zaś istotny dla sprawy przepis powstał w wyniku nowelizacji pierwotnego tekstu, wówczas okoliczność taką należy zaznaczyć poprzez dodanie - "w brzmieniu ustalonym ustawą /rozporządzeniem/ z dnia (...) i wskazać miejsce publikacji. Przytoczenie podstawy prawnej zawsze winno być skonkretyzowane - nie może ono być ogólnikowe i ograniczać się do wskazania samego aktu prawnego". Reasumując te uwagi wskazać trzeba, iż przytoczona w uchwale Izby bezpośrednia podstawa rozstrzygnięcia winna brzmieć - "na niewłaściwym zastosowaniu klasyfikacji budżetowej z załącznika nr 1 V klasyfikacji paragrafów wydatków - do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 kwietnia 1991 r. w sprawie klasyfikacji dochodów i wydatków budżetowych (...) /Dz.U. nr 39 poz. 169 ze zm./ w brzmieniu nadanym rozporządzeniem z dnia 10 marca 1995 r. /Dz.U. nr 29 poz. 148/". Nieprawidłowo też została zredagowana część rozstrzygająca uchwały. Rozstrzygnięcie nadzorcze przypisujące części uchwały organu gminy naruszenie prawa musi ściśle określać tę część. W tym konkretnym przypadku winno to polegać na wskazaniu oznaczenia załącznika do uchwały Zarządu Gminy - przypisane bowiem naruszenia nie miały miejsca w samej uchwale, lecz w jej załączniku oznaczonym nr 1. Już istotnym uchybieniem Izby jest brak podstaw faktycznych do rozstrzygania w przedmiocie klasyfikacji wydatków z działu 87 /kultura fizyczna i sport/ oraz z działu 91 /administracja państwowa i samorządowa/. Podważanie prawidłowości szczegółowej klasyfikacji budżetowej określonych wydatków lub dochodów musi znajdować swą podstawę w skonkretyzowanych ustaleniach co do przedmiotu takich wydatków lub dochodów. Izba poczyniła ustalenia jedynie w części dotyczącej wydatków z działu 85 /ochrona zdrowia/. Na tę okoliczność w aktach sprawy znajduje się dowód w postaci umowy darowizny z dnia 15 maja 1996 r., w której jako darczyńca występowała Gmina, a jako strona obdarowana - Zespół Opieki Zdrowotnej w T. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem i w sprawach ze skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego nie jest władny do zastępowania organów nadzoru w niezbędnych ustaleniach faktycznych. Niezależnie od powyższego Sąd nie podziela stanowiska Izby jakoby przedmiotowa uchwała Zarządu Gminy T. naruszała prawo, choćby w nieistotny sposób. Naruszenie prawa choćby nieistotne ma miejsce tylko wówczas, kiedy reguły prawa są jasne i nie zezwalają na dwojaką - równie usprawiedliwioną - ich interpretację. Niestety kwalifikacja paragrafów wydatków z cytowanego rozporządzenia Ministra Finansów nie zawiera jasnych jednoznacznych sformułowań /wraz z objaśnieniami/ przynajmniej w obrębie par. 45. Można przypuszczać, że jest to wynikiem ukierunkowania klasyfikacji pod kątem budżetu Państwa, a nie budżetów gminy. Skoro więc rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera przekonywającej argumentacji przeciwko klasyfikacji przyjętej w uchwale Zarządu Gminy T., to skarga tego Zarządu zasługiwała na uwzględnienie. Nie można bowiem skarżącemu odmówić trafności w zarzucie, iż instytucja dotacji nie jest tożsama z darowizną, a brak osobnego wydzielenia paragrafu dla wydatków w formie darowizn usprawiedliwia zakwalifikowanie ich do wydatków innych z par. 45 mimo, że objaśnienia do tego paragrafu wskazują na co innego. Nawiasem mówiąc objaśnienia te nie mają żadnego związku z nadanym par. 45 tytułem. Pod pojęciem "różne wydatki" winny bowiem się mieścić inne nie wymienione w pozostałych paragrafach. Z przytoczonych względów zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym orzeczono jak w sentencji wyroku.