I SAB/Gd 1/08

Dnia 12 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Asesor WSA Bogusław Woźniak, Protokolant Referent Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia 16 maja 2007 r. A.P. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Izby Skarbowej z dnia [...]. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 165a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 8, poz. 60 z 2005r. z późn. zm). W uzasadnieniu wskazał, iż żądanie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji było już raz przedmiotem rozstrzygnięcia przez Dyrektora Izby Skarbowej , który decyzją z dnia [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Izby Skarbowej z dnia [...] z uwagi na fakt, że żądanie w tym zakresie zostało wniesione po upływie pięciu lat od dnia doręczenia tej decyzji stronie. Pismem z dnia 9 lipca 2007 r. A.P. wniosła zażalenie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...]. W uzasadnieniu stwierdzono, iż skoro żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Izby Skarbowej z dnia [...] było już przedmiotem postępowania podatkowego zakończonego decyzją Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...], to zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ponownie tej samej decyzji. W dniu 27 lutego 2008 r. strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Dyrektora Izby Skarbowej , który był zobowiązany udzielić odpowiedzi do dnia 17 listopada 2007 r. W uzasadnieniu skarżąca podniosła zarzuty dotyczące zasadności decyzji, której stwierdzenia nieważności się domagała we wniosku z dnia 16 maja 2007 r. Dyrektor Izby Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, iż w sprawie nie miała miejsca bezczynność. Zawiadomieniem z dnia 17 września 2007 r. pełnomocnik strony został poinformowany, iż zażalenie z dnia 9 lipca 2007 r. zostanie rozpatrzone – z uwagi na dużą ilość spraw – do dnia 17 listopada 2007 r. Zawiadomienie to zostało przesłane za pośrednictwem poczty na adres zamieszkania pełnomocnika w K., przy ul. [...] i doręczone pełnoletniemu domownikowi w dniu 2 października 2007 r. Następnie na ten sam adres zostało wysłane zawiadomienie z dnia 19 listopada 2007 r. przedłużające termin rozpatrzenia sprawy do dnia 17 grudnia 2007 r. Zawiadomienie to po dwukrotnym awizowaniu zostało w dniu 13 grudnia 2007 r. zwrócone do organu podatkowego z adnotacją "Zwrot – nie podjęto w terminie". W dniu [...] wydane zostało postanowienie kończące postępowanie, którym utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...]. Przesyłka zawierająca postanowienie organu odwoławczego została w dniu 15 stycznia 2008 r. zwrócona po dwukrotnym awizowaniu z adnotacją "Zwrot – nie podjęto w terminie". Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, iż doręczenie obu powyższych przesyłek nastąpiło w trybie art. 150 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 8, poz. 60 z 2005r. z późn. zm) i było skuteczne. Pełnomocnik w toku postępowania nie informował organu o zmianie dotychczasowego miejsca zamieszkania. Zarówno zawiadomienie z dnia 19 listopada 2007 r., jak i postanowienie z dnia [...] kończące postępowanie w sprawie złożonego zażalenia zostały skutecznie doręczone odpowiednio w dniu 12 grudnia 2007 r. i 14 stycznia 2008 r., tj. z dniem, w którym upłynął czternastodniowy okres ich przechowywania w placówce pocztowej. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. oświadczył, iż w dniu 2 października 2007 r. przebywał we Francji i nie mógł odebrać korespondencji. Adres, na który przekazywana korespondencja był nieaktualny, o czym organ został poinformowany w ten sposób, że pełnomocnik wskazywał adres [...] w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Regulacja zawarta w § 3 pkt 8 tegoż przepisu wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1 i 4, tj. gdy organy nie wydały w terminie decyzji (postanowienia, innego aktu) czy też nie podjęły innej stosownej czynności objętej zakresem administracji publicznej. O bezczynności organu można mówić zatem wtedy, gdy organ nie podjął w sprawie działań (czynności kontrolnych, postępowania), pomimo tego, że do ich podjęcia obligowały go obowiązujące przepisy prawa lub wprawdzie prowadził czynności (np. postępowanie podatkowe, kontrolne), lecz nie zakończył ich wydaniem stosownego aktu (decyzji, postanowienia, protokołu kontroli). W rozpoznawanej sprawie, Dyrektor Izby Skarbowej , któremu skarżący zarzucił bezczynność działań, zakończył w dniu [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Izby Skarbowej z dnia [...], wszczęte na podstawie wniosku strony z dnia 16 maja 2007 r. Skarżąca upatruje bezczynności organu w tym, iż powyższe postanowienie kończące postępowanie nie zostało wydane do dnia [...]. Należy zwrócić uwagę, iż wprawdzie zawiadomieniem z dnia 17 września 2007 r. pełnomocnik strony został poinformowany, iż zażalenie strony na postanowienie organu pierwszej instancji zostanie rozpatrzone właśnie do dnia [...], to jednak kolejnym zawiadomieniem – z dnia 19 listopada 2007 r. – poinformowano stronę o przedłużeniu terminu do rozpatrzenia sprawy do dnia [...], kiedy to też wydane zostało postanowienie kończące postępowanie przed organem odwoławczym. Obie przesyłki - zawierające zawiadomienie z dnia 19 listopada 2007 r. i postanowienie z dnia [...] - zostały skutecznie doręczone pełnomocnikowi strony w trybie art. 150 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 8, poz. 60 z 2005r. z późn. zm), zwanej dalej O.p. Obie przesyłki zostały doręczone na adres wskazany przez pełnomocnika skarżącej w zażaleniu z dnia 9 lipca 2007 r., tj. ul. [...], K. Wprawdzie wcześniej we wniosku z dnia 16 maja 2007 r. pełnomocnik wskazywał adres w K., [...], jednakże skoro w złożonym zażaleniu wskazano inny adres, a pismo to inicjowało postępowanie międzyinstancyjne i skutkowało przekazaniem sprawy do rozpatrzenia organowi wyższej instancji, to organ prawidłowo uznał ten właśnie adres za właściwy do dokonywania doręczeń pełnomocnikowi strony. Organ nie miał przy tym podstaw do kwestionowania wskazanego przez stronę adresu tym bardziej, iż przesyłki kierowane na ten adres były przez pełnomocnika strony odbierane (np. postanowienie z [...], czy zawiadomienie z dnia 17 września 2007 r.). Korespondencja była kierowana na adres wskazany przez pełnomocnika strony, a w aktach sprawy brak jest informacji o zmianie tego adresu. Zgodnie z art. 148 O.p. pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W myśl art. 149 O.p. przypadku nieobecności adresata w mieszkaniu pisma doręcza się za pokwitowaniem pełnoletniemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, gdy osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Zawiadomienie o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy domu umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub na drzwiach mieszkania adresata lub w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Zgodnie natomiast z art. 150 O.p. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 148 § 1 lub art. 149 poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę; adresata zawiadamia się dwukrotnie o pozostawaniu pisma w miejscu określonym w § 1. Powtórne zawiadomienie następuje w razie niepodjęcia pisma w terminie 7 dni. Zawiadomienie o pozostawaniu pisma w miejscu określonym w § 1 umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Mając na uwadze powyższą regulację stwierdzić należy, iż zarówno zawiadomienie z dnia 19 listopada 2007 r., jak i postanowienie z dnia [...] kończące postępowanie w sprawie złożonego zażalenia zostały skutecznie doręczone pełnomocnikowi strony na wskazany przez niego adres odpowiednio w dniu 12 grudnia 2007 r. i w dniu 14 stycznia 2008 r., tj. z dniem, w którym upłynął czternastodniowy okres ich przechowywania w placówce pocztowej. Reasumując tę część rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że we wskazanej w skardze sprawie nie toczy się postępowanie, w którym można byłoby zarzucić bezczynność w podanym na wstępie znaczeniu. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Izby Skarbowej z dnia [...] zostało zakończone przed wniesieniem skargi na bezczynność organu. Niezależnie od powyższego należy ponadto zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 52 § 1 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przepis § 2 art. 52 P.p.s.a. stanowi natomiast, iż przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Z przepisu art. 52 § 1 P.p.s.a. wynika w sposób wyraźny i kategoryczny, że jeżeli stronie służyły środki zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, to nie jest dopuszczalne wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i to niezależnie od przyczyn, które taki stan rzeczy spowodowały. Należy zaznaczyć, iż w innych przypadkach, tj. gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia, skarga do sądu może być skierowana dopiero po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i 4 u.p.s.a.). Rozstrzygając zatem kwestię, czy w sprawie skarżącemu przysługiwały w postępowaniu przed właściwymi organami podatkowymi środki zaskarżenia, a co za tym idzie, czy zostały one przez niego wyczerpane, ewentualnie, czy w przypadku braku tychże środków skarżący wyczerpał tryb określony w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., należy odwołać się do odrębnych regulacji prawnych. W "sprawach podatkowych", podlegających kognicji organów podatkowych, a więc także w rozpoznawanej sprawie, właściwa jest ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 1997r., Nr 137, poz. 926 ze zm.). Przepis art. 141 § 1 tej ustawy stanowi, że na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 stronie służy ponaglenie do organu podatkowego wyższego stopnia (pkt. 1) lub do ministra właściwego do spraw finansów publicznych, jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej (pkt. 2). Środek ten doktryna traktuje przy tym jako środek zaskarżenia. Środek szczególny, niemniej jednak środek zaskarżenia (por.: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, UNIMEX Wrocław 2003 r., str. 522) albowiem jego konsekwencją jest konieczność zajęcia przez organ wyższej instancji stanowiska w kwestii wytkniętej bezczynności. Przywołana wyżej regulacja Ordynacji podatkowej konstytuuje zatem w sposób niewątpliwy środek zaskarżenia. Skoro zaś oczywistym jest, iż każde żądanie, a co za tym idzie każdy środek zaskarżenia, a więc także i rzeczone ponaglenie, wymaga załatwienia w formie przewidzianej prawem, to póki do tego nie dojdzie, roztrząsana tu przesłanka dopuszczalności skargi nie będzie zachodzić z powodu braku przejawu władztwa administracyjnego, które stanowić mogłoby przedmiot zaskarżenia. W konsekwencji powoduje to, że skargę wniesioną w takim przypadku należy uznać za przedwczesną. Wnioski powyższe upoważniają tym samym do wyrażenia poglądu, iż w świetle przepisu art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. skargę do Sądu administracyjnego na bezczynność organu w postępowaniu podatkowym można wnieść dopiero po załatwieniu przez właściwy organ ponaglenia przewidzianego przepisem art. 141 § 1 O.p. Dopóki bowiem organ ten się nie wypowie, postępowanie zainicjowane ponagleniem nie jest zakończone, a to sprawia, że nie można zasadnie twierdzić, iż wyczerpane zostały przysługujące stronie prawem przewidziane środki zaskarżenia. Taki też pogląd wyrażony został w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2006 r. (sygn. akt I FSK 588/05, niepublik.), który Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Analiza zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarżąca, przed wniesieniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie wyczerpała przysługującego jej trybu zaskarżenia. Tym samym skarga była w tej sytuacji niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę.