I SAB/Gd 10/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi J.K.i S. K. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta S. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia ulgi oddala skargę. Pismem z dnia 19 listopada 2017 r. J. i S. K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia ulgi z tytułu podatku od nieruchomości z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 29 lutego 2016 r. J. K. wystąpiła do Prezydenta Miasta z wnioskiem o "umorzenie, zwolnienie" od podatku od nieruchomości, położonej w S. przy ul. N. [...], wskazując, że właściciele sąsiednich nieruchomości na granicy działek wznieśli konstrukcje architektoniczne, które utrudniają korzystanie nieruchomości, dlatego powinna zostać zwolniona z podatku. Postanowieniem z dnia 22 lutego 2016 r. Prezydent Miasta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwolnienia z podatku od nieruchomości za 2016 r., informując o braku podstaw prawnych do zastosowania takiego zwolnienia. Prezydent Miasta potraktował wniosek z dnia 29 lutego 2016 r. jako wniosek, inicjujący postępowanie w sprawie udzielenia ulgi podatkowej w trybie art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 201, w skrócie "O.p."). W toku postępowania podatniczka nie przedłożyła dokumentów, potwierdzających jej sytuację finansową oraz oświadczenia o stanie majątkowym. W związku z tym organ, pismem z dnia 26 kwietnia 2016 r. wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego o przekazanie informacji o jej dochodach. W wyniku przeprowadzonego postępowania, decyzją z dnia 20 września 2016 r. organ I instancji odmówił umorzenia podatku od nieruchomości za 2016 rok z uwagi na fakt, że zgromadzony materiał dowodowy nie wskazywał na występowanie przesłanek do udzielenia ulgi podatkowej. Po rozpatrzeniu odwołania strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 5 grudnia 2016 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ I instancji, pismem z dnia 3 kwietnia 2017 r. wezwał S. K. do przedłożenia dokumentów, potwierdzających jego sytuację finansową oraz oświadczenia o stanie majątkowym. Ponadto organ pismem z dnia 3 kwietnia 2017 r. wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego o przekazanie informacji o dochodach S. K. Pismem z dnia 16 maja 2017 r. organ I instancji wezwał podatników do sprecyzowania pism: z dnia 29 lutego 2016 r. i 5 kwietnia 2016 r., w których zwracali się o umorzenie lub zwolnienie z podatku od nieruchomości, czy stanowią one wnioski o ulgę podatkową w postaci umorzenia podatku od nieruchomości. W odpowiedzi, która wpłynęła do organu w dniu 22 maja 2017 r., J. i S. K. sprecyzowali, że domagają się zupełnego zwolnienia z podatku od nieruchomości z uwagi na brak swobodnego korzystania z należącej do nich nieruchomości, w związku z działaniem współwłaścicieli nieruchomości sąsiednich, a nie udzielenia ulgi ze względu na sytuację majątkową. Decyzją z dnia 28 czerwca 2017 r. Prezydent Miasta umorzył postępowanie w sprawie udzielenia podatnikom ulgi z tytułu podatku od nieruchomości z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Od powyższej decyzji pismem z dnia 12 lipca 2017 r. J. i S. K. wnieśli odwołanie, podtrzymując stanowisko, że zamontowanie przez właścicieli sąsiednich nieruchomości wysokich palisad uzasadnia całkowite zwolnienie ich z podatku od nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 11 października 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. i S. K. zarzucili, że Prezydent Miasta przewlekle i biurokratycznie załatwiał sprawę. W uzasadnieniu skarżący podkreślili, że Urząd Miasta permanentnie neguje ich żądania, nie przestrzegając przepisów art. 6 - art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1257), w skrócie "k.p.a.", art. 30 § 1, art. 33 § 1, art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2101), a także przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) w zakresie wysokości ogrodzeń granicznych międzysąsiedzkich w zabudowie szeregowej oraz art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. z 2017 r. poz.459 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wskazał, że podatnicy zarzucają przewlekłość postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 października 2017 r., która stała się przedmiotem wniesionej przez nich skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Zgodnie z art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. W takim trybie została rozpoznana przez Sąd skarga na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta w sprawie o udzielenie ulgi z tytułu podatku od nieruchomości. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania to instytucja wprowadzona z dniem 11 kwietnia 2011 r. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Podstawę orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania stanowi przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z art. 149 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. wynika zatem, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności lub przewlekłość. Skarga na bezczynność lub przewlekłość organu uruchamia postępowanie sądowe, w którym sąd ogranicza się do ustalenia, czy organowi można przypisać lub nie stan bezczynności lub przewlekłości postępowania, nie jest zaś władny zajmować stanowiska w kwestiach merytorycznych. Stąd w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania nie jest dopuszczalna kontrola prawidłowości podejmowanych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć. Ponadto wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, można wnieść skutecznie dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Niespełnienie tego wymogu skutkuje odrzuceniem skargi. W niniejszej sprawie dla uznania wyczerpania tego toku postępowania przez skarżących wystarczające było wykazanie złożenia przez nich stosownego ponaglenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania nie ma znaczenia to, czy organ wyższej instancji rozpoznał ponaglenie a także sposób rozpoznania takiego ponaglenia. Zaznaczyć również należy, że terminy do wniesienia skargi przewidziane w art. 53 p.p.s.a. nie dotyczą skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Tym samym skargę taką można wnieść w każdym czasie, po wyczerpaniu przysługujących stronie środków zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie skarżący, przed wniesieniem skargi do Sądu dopełnili wymogu wyczerpania środków zaskarżenia przysługujących w postępowaniu przed organem. Otóż pismem z dnia 16 września 2016 r. J. K. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o wyjaśnienie nieprawidłowości w toku postępowania przed Prezydentem Miasta. W piśmie tym J. K. sygnalizowała przewlekłość postępowania przed tym organem, tj. "pomimo upływu 9 miesięcy wbrew przepisom k.p.a.". Zdaniem Sądu, wniesienie tego pisma otworzyło skarżącym drogę do skutecznego złożenia skargi na przewlekłość postępowania przed organem I instancji. W takiej więc sytuacji prawo obywatela do skontrolowania działalności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny będzie mogło zostać zrealizowane. Podkreślić należy, że nadrzędną wartością konstytucyjną w postępowaniu sądowym jest umożliwienie stronie obrony i dochodzenia swoich praw w zakresie wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z powołanym przepisem każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z kolei w klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zawiera się zasada ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa, w tym przeświadczenia obywatela, że sądy, powinny w taki sposób prowadzić postępowanie, aby zapewnić jednostce efektywną ochronę sądową jej konstytucyjnych praw i wolności, w szczególności w relacji z organami administracji publicznej. W przypadku skargi na bezczynność organu czy przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania administracyjnego, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynności organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Istotnym również jest to, że pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. Jednakże tak w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 125 § 1 O.p. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W konsekwencji przyjęte zostało, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Oznacza to, że aby można było stwierdzić, iż postępowanie organu jest dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, Sąd dokonuje oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowań (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, także wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 34/13 - CBOSA). Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, że z przewlekłym postępowaniem mamy do czynienia w razie jego prowadzenia w sposób niezmierzający - wbrew zasadzie szybkości i prostoty postępowania - do bezpośredniego załatwienia sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Wskazać należy, że ramy procesowe działania organu w kontrolowanym postępowaniu wyznacza ustawa Ordynacja podatkowa, w szczególności przepis art. 125 § 1, który stanowi, że organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Obowiązek szybkiego działania organów podatkowych skorelowany jest z obowiązkiem podejmowania działań wnikliwych, prowadzących do realizacji, wyrażonej w art. 122 O.p., zasady prawdy obiektywnej. Istotne znaczenie ma zatem zarówno wyczerpujące zbadanie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa materialnego, jak też sprawność w podejmowaniu czynności zmierzających do tego celu, aby postępowanie nie trwało nadmiernie długo. Bezpośredni związek z zasadą szybkości postępowania podatkowego mają przepisy wyznaczające termin załatwienia sprawy. Jak stanowi art. 139 § 1 O.p., załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy niniejszej ustawy stanowią inaczej. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawianych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie (art. 139 § 2 O.p.). Jednocześnie do terminów tych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 139 § 4 O.p.). W przypadku niezałatwienia sprawy we wskazanym przepisami (tj. art. 139 O.p.) terminie organ podatkowy, stosowanie do art. 140 O.p., ma obowiązek zawiadomić o tym stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Przepis art. 140 O.p. powinien być odczytywany w powiązaniu z art. 121 tej ustawy, tj. zgodnie z wyrażoną w tym przepisie zasadą zaufania do organów podatkowych oraz informowania o przepisach prawa podatkowego pozostających w związku z przedmiotem prowadzonego postępowania. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie ma uzasadnionych podstaw, by organowi I instancji przypisać zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Zdaniem Sądu, organ I instancji podejmował działania ukierunkowane na załatwienie sprawy, którą zainicjował wniosek z dnia 29 lutego 2016 r., co znajduje potwierdzenie w aktach niniejszej sprawy. Zaznaczyć należy, że działania organu I instancji były następstwem wniosków i oświadczeń skarżących, które w toku postępowania przed organem nie charakteryzowały się konsekwencją. Z przedstawionego przebiegu postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta wynika, że organ działał systematycznie, w szczególności w okresie po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia 5 grudnia 2016 r. Zestawiając ze sobą zasadę szybkości postępowania oraz zasadę prawdy obiektywnej, zdając sobie oczywiście sprawę ze znaczenia dla strony sprawnego i szybkiego załatwienia sprawy, nie można w każdym wypadku, bez względu na okoliczności danej sprawy, przyznać prymatu pierwszej z nich. Wynika to już choćby z brzmienia art. 125 § 1 O.p., stanowiącego, że organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Szybkość postępowania nie może być zatem realizowana kosztem wnikliwości, obowiązek wnikliwego działania został bowiem wymieniony przez ustawodawcę na pierwszym miejscu (por. A. Kabat, komentarz do art. 125 Ordynacji podatkowej w: S. Babiarz, B. Dauter, R.M. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, J. Rudowski, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wolters Kluwer Polska 2017). W związku z tym stwierdzić należy, że obowiązek szybkiego załatwienia sprawy nie może prowadzić do naruszenia innych zasad postępowania. Zaniechanie dalszego prowadzenia postępowania wyjaśniającego może zaś nastąpić dopiero wówczas, jeżeli – jak to wynika z treści art. 122 O.p. statuującego zasadę prawdy obiektywnej - organ podatkowy zgromadzi materiał dowodowy, pozwalający na dokładne ustalenie stanu faktycznego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, P. Borszowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Unimex, 2017, s. 767). Mając powyższe na uwadze, Sąd podkreśla, że w rozpoznawanej sprawie nie można organowi I instancji zarzucić działania opieszałego, niesprawnego lub podejmowania działań zbędnych do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Czynności Prezydenta Miasta były determinowane każdorazowo istotnymi okolicznościami sprawy. Co ważne, skarżący byli zgodnie z przepisami Ordynacji podatkowej informowani o każdym przedłużeniu terminu zakończenia postępowania z równoczesnym wskazaniem nowego, przewidywanego terminu załatwienia sprawy. Formułowane przez skarżących zarzuty sprowadzają się zasadniczo do polemiki ze stanowiskiem organu i tym samym nie mogą być przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie. Zarzuty skargi, jak i jej uzasadnienie zostały sformułowane, tak jak gdyby Sąd miał dokonać merytorycznej oceny całego dotychczasowego postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta. Tego typu kontroli Sąd nie mógł przeprowadzić, rozpoznając wyłącznie skargę na przewlekłość tego organu. Okoliczność, że skarżący nie są zadowoleni ze sposobu załatwienia sprawy nie ma znaczenia dla oceny, czy organ administracji przewlekle prowadził postępowanie. Podsumowując, w niniejszej sprawie czynności podejmowane były bez zbędnej zwłoki i znajdowały swoje uzasadnienie. Nadto nie miały przymiotu pozorności, a więc skarga na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta w sprawie o udzielenie ulgi z tytułu podatku od nieruchomości nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem cały tok czynności procesowych organu pozostawał w zgodzie z prawem. W tej sytuacji skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.