I SAB/Gd 11/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2016 r. sprawy ze skargi T. J. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. J. wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 9 stycznia 2015 r. Dyrektor Zarządu Dróg i Zieleni określił T. J. opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, położnej w G., przy ul. Z. [...] za okres od dnia 1 kwietnia 2014 r. do dnia 30 listopada 2014 r. w kwocie 49 zł za każdy miesiąc. T. J. wniosła odwołanie od tej decyzji. W dniu 5 lutego 2015 r. organ I instancji przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu akta sprawy wraz z odwołaniem. Pismem z dnia 13 lutego 2016 r. (data stempla pocztowego) T. J. wezwała organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że pomimo upływu ustawowego terminu nie poinformowano jej na piśmie o konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Następnie w piśmie z dnia 17 marca 2016 r. T. J. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając organowi bezczynność w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji organu I instancji, poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania w sprawie decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi oraz wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pomimo upływu 14 miesięcy od złożenia odwołania organ nie wydał rozstrzygnięcia. Ponadto organ nie zareagował na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i nadal pozostaje w zwłoce. Zdaniem skarżącej, niedopuszczalnym jest, aby organ administracji publicznej nie podejmował jakiegokolwiek działania przy rozpatrzeniu odwołania. Jeśli organ nie jest w stanie dotrzymać terminów załatwienia sprawy, to ma obowiązek zawiadomić stronę o niedotrzymaniu terminu ustawowego i przyczynach takiego stanu rzeczy. Jednocześnie organ jest zobowiązany wyznaczyć nowy termin załatwienia sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie organ nie wypełnił żadnego z obowiązków, jakie ciążą na nim w sytuacji przekroczenia terminów do załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, że rozpatrzyło odwołanie T. J., wydając decyzję z dnia 4 kwietnia 2016 r., uchylającą decyzję organu I instancji i określającą stronie wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, położnej w G., przy ul. Z. [...] za okres od dnia 1 kwietnia 2014 r. do dnia 30 listopada 2014 r. w kwocie 49,15 zł za każdy miesiąc. Organ podkreślił, że opóźnienie w rozpatrzeniu sprawy wynikało z dużej liczby spraw, wpływających do Kolegium, a sprawy są rozpatrywane według kolejności wpływu. W piśmie procesowym z dnia 17 maja 2016 r. skarżąca podtrzymała stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga spełnia wymogi formalne, warunkujące możliwość jej merytorycznego rozpoznania. W rozpoznawanej sprawie T. J. złożyła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które występuje w roli organu odwoławczego. Zgodnie z art.6 q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.) w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ), w skrócie "O.p.", z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego. Zatem w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), w skrócie "k.p.a.", w myśl którego wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania będzie dopuszczalne po złożeniu zażalenia, a w wypadku braku organu wyższego stopnia - po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast w postępowaniu uregulowanym przepisami ustawy Ordynacja podatkowa wniesienie skargi na bezczynność jest dopuszczalne po wyczerpaniu środka zaskarżenia, który stanowi ponaglenie przewidziane w art. 141 § 1 pkt 1 i 2 O.p. (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, uwagi do art. 52 p.p.s.a. dostępne w bazie elektronicznej Lex 2011). W myśl art. 141 § 1 O.p. na niezałatwienie sprawy we właściwym terminie lub terminie ustalonym na podstawie art. 140 stronie służy ponaglenie do: (1) organu podatkowego wyższego stopnia; (2) ministra właściwego do spraw finansów publicznych, jeżeli sprawa nie została załatwiona przez dyrektora izby skarbowej lub dyrektora izby celnej. Obowiązek wykorzystania środka prawnego w postaci ponaglenia nie dotyczy bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego i ministra właściwego do spraw finansów publicznych, ponieważ w ich przypadku nie ma organów wyższego stopnia, do którego można byłoby wnieść stosowne ponaglenie (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo", 2011, nr 6, s. 40; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 162). Stwierdzić więc należy, że w przypadku bezczynności samorządowego kolegium odwoławczego, które występuje w sprawie jako organ odwoławczy, skierowana do sądu administracyjnego skarga na bezczynność nie musi być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jak to uczyniła skarżąca, ponieważ w postępowaniu regulowanym przepisami O.p. środek ten jest przewidziany w art. 52 § 3 i 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej jako "P.p.s.a.", wyłącznie dla aktów i czynności organu administracji, a nie stanu bezczynności. Pogląd taki został zaaprobowany przez doktrynę przy badaniu wpływu ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) na instytucję skargi na bezczynność organu i skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego. Zmiany proceduralne wprowadzone ww. nowelizacją nie objęły art. 141 O.p., do którego nie wprowadzono obowiązku wezwania organu, nad którym nie ma ustanowionego organu wyższej instancji do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego. Taką zmianę normatywną ustawodawca przeprowadził jedynie wobec art. 37 § 1 k.p.a. Stąd, wobec brzmienia art. 52 § 3 P.p.s.a., należy przyjąć, że skargę na bezczynność samorządowego kolegium odwoławczego lub ministra właściwego do spraw finansów publicznych, wnosi się do sądu administracyjnego bez potrzeby uprzedniego ich wzywania do usunięcia naruszenia prawa (por. Z. Kmieciak, op. cit., s. 40; postanowienie NSA z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt II FSK 1262/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej, kontrola Sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy istotnie ten organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy, gdyż skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu za zasadną, Sąd zobowiązuje bowiem organ do wydania aktu lub dokonania czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). O bezczynności organu administracji publicznej można mówić, gdy organ ten, w prawnie ustalonym terminie, nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji (postanowienia lub innego aktu), bądź też nie podjął działań wynikających z przepisów procesowych w celu usunięcia przeszkody w wydaniu decyzji i nie dopełnił czynności określonych w art. 140 O.p. Przy czym nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Zdaniem Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze na dzień wniesienia skargi pozostawało w bezczynności w rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą odwołania od decyzji organu I instancji. Bezczynność ta ustała z dniem wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia 4 kwietnia 2016 r. o uchyleniu decyzji organu I instancji i określeniu stronie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, położnej w G., przy ul. Z. [...] za okres od dnia 1 kwietnia 2014 r. do dnia 30 listopada 2014 r. w kwocie 49,15 zł za każdy miesiąc. Wskazać należy, że w uchwale z dnia 26 listopada 2008r. sygn. akt I OPS 6/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (dotyczący umorzenia postępowania) ma zastosowanie w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostała w bezczynności (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc po wniesieniu skargi do Sądu stan bezczynności ustał, to brak było podstaw do zobowiązania organu do wydania decyzji, a tym samym postępowanie sądowe w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji. Wydanie przez organ administracji żądanego rozstrzygnięcia czyni niezasadnym zobowiązanie organu do działania, jednakże nie zwalnia Sądu z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do zarzucanej skargą bezczynności organu, a następnie oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy odnotować, że decyzją z dnia 9 stycznia 2015 r. Dyrektor Zarządu Dróg i Zieleni określił T. J. opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, położnej w G., przy ul. Z. [...] za okres od dnia 1 kwietnia 2014 r. do dnia 30 listopada 2014 r. w kwocie 49 zł za każdy miesiąc. T. J. wniosła odwołanie od tej decyzji. Następnie w dniu 5 lutego 2015 r. organ I instancji przekazał Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu akta sprawy wraz z odwołaniem. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2016 r. organ odwoławczy wydał decyzję, uchylającą decyzją organu I instancji i określającą stronie wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, położnej w G., przy ul. Z. [...] za okres od 1 kwietnia 2014 r. do 30 listopada 2014 r. w kwocie 49,15 zł za każdy miesiąc. Zgodnie z art. 125 § 1 O.p. organy podatkowe mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 122 i art. 187 § 1 O.p.). Stosownie do treści z art. 139 § 3 O.p. załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania przez organ odwoławczy, a sprawy, w której przeprowadzono rozprawę lub strona złożyła wniosek o przeprowadzenie rozprawy - nie później niż w ciągu 3 miesięcy. W myśl art. 139 § 4 O.p. do terminów określonych w § 1-3 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa podatkowego dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Stosownie zaś do art. 140 § 1 O.p. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie załatwił sprawy w terminie dwóch miesięcy, o którym mowa w art. 139 § 3 O.p., jak również nie wykonał obowiązków wynikających z treści art. 140 O.p. Decyzja w sprawie została wydana po upływie niespełna 14 miesięcy od daty wpływu do Kolegium akt z odwołaniem. W związku z powyższym trafne okazały się zarzuty skargi dotyczące zaniechań w wypełnieniu obowiązków ciążących na organie, w sytuacji przekroczenia terminów załatwienia sprawy. A zatem w niniejszej sprawie zostały naruszone wskazane przepisy Ordynacji podatkowej. W ocenie Sądu, okoliczności niniejszej sprawy pozwalają więc na uznanie, iż bezczynność organu II instancji ma charakter rażącego naruszenia prawa, gdyż doszło do znacznego przekroczenia terminów załatwienia sprawy. Zaakcentować należy, że organ II instancji zwlekał z wydaniem decyzji ponad rok, nie podejmując żadnych czynności w toku postępowania odwoławczego. Zdaniem Sądu, nie może stanowić usprawiedliwienia dla bezczynności organu odwoławczego duża ilość tego rodzaju spraw, rozpatrywanych według kolejności wpływu, gdyż to na organie administracji spoczywa obowiązek takiego zorganizowania pracy, aby odwołania były rozpatrywane z zachowaniem ustawowych terminów. Sąd podkreśla, że o rażącym naruszeniu prawa na gruncie art. 149 § 2 P.p.s.a. można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organu, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. W związku z powyższym Sąd stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a P.p.s.a. uznał, że bezczynność organu miała rażący charakter i na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. nałożył na organ grzywnę w wysokości 200 zł. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie istnieje potrzeba zdyscyplinowania organu odwoławczego, który dopuścił się nieuzasadnionego i długotrwałego prowadzenia postępowania odwoławczego. Jak już wyżej wskazano, termin rozpatrzenia odwołania przekroczył znacznie i bez uzasadnionej przyczyny czas przewidziany przez ustawodawcę dla tego rodzaju rozstrzygnięć. Określając wysokość grzywny, Sąd uwzględnił okoliczność, że art. 154 § 6 P.p.s.a. zakreśla jedynie górną granicę grzywny, którą wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zatem w tych granicach wysokość grzywny podlega miarkowaniu przez sąd orzekający w sprawie. W związku z tym Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy wymierzona grzywna w kwocie 200 zł będzie stanowić środek dyscyplinujący organ do załatwiania spraw w ustawowych terminach oraz wywiązywania się z obowiązku określonego w art. 140 O.p. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w myśl art. 200 P.p.s.a. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.