I SAB/Gd 3/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Kwarcińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Zawiślińska, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi J.M. na bezczynność Naczelnika Urzędu Skarbowego p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu. Pismem z dnia 24 listopada 2009 r. Skarżący J. M. wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego z wnioskiem o poświadczenie zgodności z przedłożonym oryginałem odpisu pełnomocnictwa udzielonego mu przez M. M. zamieszkałego w G. przy ul. [...], przy czym wskazał, że uwierzytelniony odpis pełnomocnictwa zostanie przekazany Naczelnikowi Urzędu Skarbowego, celem dołączenia do akt sprawy egzekucyjnej. Do wniosku dołączono pełnomocnictwo wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej w kwocie 5 zł. Naczelnik Urzędu Skarbowego w piśmie z dnia 4 grudnia 2009 r., nr [...] doręczonym w dniu 9 grudnia 2009 r., poinformował wnioskodawcę, że wniesione żądanie jest prawnie niedopuszczalne. Wyjaśnił, że wprawdzie w części II poz. 4 załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. Nr 225, poz. 1635 ze zm.) – "Wykaz przedmiotów opłaty skarbowej, stawki tej opłaty oraz zwolnienia" mowa jest o poświadczeniu przez organ administracji rządowej lub samorządowej zgodności duplikatu, odpisu, wyciągu, wypisu lub kopii, jednakże czynność tę odnieść należy wyłącznie do dokumentów, które zostały wytworzone przez organ, bądź też znajdują się w jego posiadaniu. Przywołał również art. 98 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1158 ze zm.), zgodnie z którym notariusz stwierdza zgodność odpisu, wyciągu lub kopii z okazanym dokumentem, zarówno o charakterze urzędowym, jak i prywatnym. Zdaniem organu podatkowego uznanie, że organy administracji publicznej w świetle regulacji zawartych ww. załączniku do ustawy o opłacie skarbowej są uprawnione do poświadczenia zgodności każdego dokumentu prowadziłoby do kolizji kompetencji przyznanych tym organom i notariuszom. Zwrócił także uwagę na zróżnicowaną wysokość opłat pobieranych przez organy administracji publicznej i notariuszy. Podkreślił, że zamiarem ustawodawcy nie było przyznanie uprawnień w tym samym zakresie odrębnym podmiotom przy jednoczesnym zróżnicowaniu opłat za dokonane czynności. J. M. pismem z dnia 7 grudnia 2009 r. wniósł do Dyrektora Izby Skarbowej ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie, które postanowieniem z dnia 30 grudnia 2009 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 216 w związku z art. 141 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.), zwanej dalej O.p., uznane zostało za nieuzasadnione. Następnie pismem z dnia 11 grudnia 2009 r. J. M. wezwał Naczelnika Urzędu Skarbowego do załatwienia sprawy w formie prawem przepisanej, tj. wydania postanowienia w przedmiocie odmowy poświadczenia odpisu pełnomocnictwa. Podniósł, że skoro przepisy Ordynacji podatkowej, w szczególności Dział VIIIa O.p. nie regulują spornej kwestii to, w jego ocenie, zgodnie z art. 3 § 1 pkt 2 K.p.a. zastosowanie winny mieć przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które nie mają zastosowania wyłącznie do spraw uregulowanych w Ordynacji podatkowej. Naczelnik Urzędu Skarbowego, działając na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 157, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 11 stycznia 2010 r., nr [...] stwierdził brak podstaw do jego uwzględnienia. W uzasadnieniu stwierdzono, że wbrew stanowisku wnioskodawcy w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które w sposób analogiczny regulują kwestie wydawania i odmowy wydawania zaświadczeń w sytuacji, gdy organ nie jest w posiadaniu stosownych dokumentów. Wobec powyższego J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, żądając zobowiązania Naczelnika Urzędu Skarbowego do urzędowego poświadczenia zgodności kopii pełnomocnictwa oraz uznania uprawnienia skarżącego do wystąpienia z żądaniem potwierdzenia przez organ podatkowy za zgodność z oryginałem odpisu dokumentu. Podniósł, że zarówno przepis art. 33 § 3 K.p.a., jak i art. 137 § 3 O.p., a także art. 5 ust. 4a ustawy z dnia 13 października 1995 r. o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników nakładają na pełnomocnika obowiązek dołączania do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Wskazał, że o ile kwestia uwierzytelniania odpisów z akt sprawy oraz wydawania stronie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów zostały uregulowane w przepisach prawa (art. 73 K.p.a. i art. 178 O.p.), to brak jest w tych ustawach procesowych regulacji dotyczących sposobu urzędowego poświadczania odpisu pełnomocnictwa. W jego ocenie zastosowanie w niniejszej sprawie winna mieć regulacja zawarta w części II poz. 4 załącznika do ustawy o opłacie skarbowej, nie zaś – jak wskazał Naczelnik Urzędu Skarbowego – przepisy ustawy Prawo o notariacie. Jednocześnie przywołał stanowisko Naczelnika Urzędu Skarbowego z 22 października 2009 r., nr pisma [...], który wyjaśnił, że kopia pełnomocnictwa może zostać poświadczona za zgodność z oryginałem przez notariusza, bądź też najbliższy dla miejsca zamieszkania organ administracji. Zdaniem Skarżącego organ administracji publicznej zobowiązany jest do urzędowego poświadczenia zgodności odpisu pełnomocnictwa bez względu, czy pełnomocnictwo znajduje się w jego zasobach, czy też nie. W odpowiedzi na skargę Naczelnik Urzędu Skarbowego wniósł o jej odrzucenie jako wniesioną po upływie terminu. Z ostrożności procesowej odniósł się do jej zarzutów, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: I. Skarga jest niedopuszczalna. Sąd administracyjny, rozpoznając skargę, w pierwszej kolejności bada, czy zaskarżony akt lub czynność organu administracji publicznej podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne wskazane w ustawie. II. Szczegółowy katalog spraw objętych właściwością rzeczową sądów administracyjnych zawiera przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Z jego treści wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne, 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie Skarżący uczynił zaniechanie dokonania przez organ podatkowy poświadczenia zgodności odpisu pełnomocnictwa z przedłożonym oryginałem. Jednocześnie wskazał, że zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i Ordynacji podatkowej nie tylko nie przewidują dokonywania tego rodzaju czynności w formie zaświadczenia, ale również nie przewidują w ogóle dokonywania tego rodzaju czynności przez organy administracji publicznej w odniesieniu do dokumentów nieznajdujących się w aktach danej sprawy administracyjnej. Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżenia należało w pierwszej kolejności rozważyć kwestię, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa Naczelnik Urzędu Skarbowego był nie tylko zobowiązany do dokonania żądanej przez skarżącego czynności, ale przede wszystkim czy czynność ta podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. III. Podkreślić należy, że zarzut bezczynności formułowany w skardze do sądu administracyjnego może dotyczyć wyłącznie przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. O ile kwestia dopuszczalności skarg do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne oraz postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie i postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie albo rozstrzygające sprawę co do istoty nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, o tyle inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa wymagają omówienia. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że przedmiot skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. zakreślają następujące elementy: (1) akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. być skierowane do podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, (2) akt lub czynność muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu, (3) akt lub czynność musi mieć charakter publicznoprawny, (4) akt lub czynność musi dotyczyć uprawnień lub obowiązków, wynikających z przepisów prawa (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa, 2005). Zatem o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można mówić wtedy, gdy dany akt (czynność) – podjęty w sprawie indywidualnej i skierowany do oznaczonego adresata – dotyczy stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, z kolei uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, wynika z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Jedynie takie czynności mogą stać się przedmiotem skargo do sądu administracyjnego. W takim samym zakresie można skutecznie wnieść do sądu skargę na bezczynność organu. Z bezczynnością organu mamy zaś do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. Skarga na bezczynność ma bowiem na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej rozstrzygnięcia w przedmiocie praw lub obowiązków strony na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa, w tym regułami proceduralnymi oraz normami kompetencyjnymi wyznaczającymi zakres właściwości tego organu. IV. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności sprawy należy stwierdzić, że żądana przez Skarżącego czynność uwierzytelnienia za zgodność z oryginałem udzielonego mu przez M. M. pełnomocnictwa, które nie znajdowało się w aktach prowadzonej przez organ podatkowy sprawy nie ma charakteru publicznoprawnego. Prawa i obowiązki skarżącego jako pełnomocnika mają charakter cywilnoprawny, zakreślone zostały granicami udzielonego pełnomocnictwa. Nie można zgodzić się z argumentacją Skarżącego, że skoro z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 33 § 3 K.p.a.) oraz Ordynacji podatkowej (art. 137 § 3 O.p.), a także ustawy o zasadach ewidencji i identyfikacji podatników i płatników (art. 5 ust. 4a) wynika obowiązek dołączenia do akt przez pełnomocnika oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa i nie przewidują one poświadczania odpisu pełnomocnictwa przez organy administracji publicznej to zastosowanie winna mieć regulacja zawarta w części II poz. 4 załącznika do ustawy o opłacie skarbowej. Zakres przedmiotowy zastosowania przepisów ustawy o opłacie skarbowej określony został w art. 1 tej ustawy, w którym mowa jest o czynnościach urzędowych z zakresu administracji publicznej. Natomiast jak już wyżej wskazano żądanie wniesione przez Skarżącego takiego charakteru nie ma. Wyjaśnić także trzeba Skarżącemu, że w myśl art. 98 ustawy – Prawo o notariacie, notariusz stwierdza zgodność odpisu, wyciągu lub kopii z okazanym dokumentem; jednocześnie art. 2 § 2 powołanej ustawy czynności notarialne, dokonane przez notariusza zgodnie z prawem, mają charakter dokumentu urzędowego. O takim urzędowym poświadczeniu pełnomocnictwa mowa jest właśnie w art. 137 § 3 O.p. Z tych względów należało stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega właściwości sądów administracyjnych, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę należało odrzucić. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu wpisu od skargi wydano na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.