II SA/Gd 1/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 30 maja 2012 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 października 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego postanawia odrzucić skargę. Gmina Miasta J. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) z 24 października 2011 r., którą utrzymano w mocy decyzję tego organu z 4 marca 2010 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Zarządu Miasta z 28 marca 1994 r. o ustanowieniu na rzecz A. M. i E. M. w udziale po ½ części prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w J. przy ul. W. P. Z akt sprawy oraz twierdzeń stron wynikają następujące istotne okoliczności. Minister Gospodarki Komunalnej zarządzeniem z 8 czerwca 1951 r. ustanowił przymusowy zarząd państwowy nad pensjonatem "M." w J. przy ul. Ż., a Minister Zdrowia orzeczeniem z 24 sierpnia 1959 r. stwierdził przejście na własność Państwa z mocy prawa z dniem 8 marca 1958 r. przedsiębiorstwa pensjonatowego "M." wraz z nieruchomością położoną w J. przy ul. Ż. Decyzją z 10 listopada 1989 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność wyżej wymienionych zarządzenia i orzeczenia. W decyzji tej stwierdził, że wydał ją po rozpatrzeniu wniosku A. M. i E. M. oraz spadkobierców B. M. o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczących ustanowienia przymusowego zarządu państwowego i przejęcia bez odszkodowania na własność Państwa budynku pensjonatowego "M.", położonego w J. przy ul. Ż., stanowiącego własność J. i W. M. Z jej uzasadnienia wynika, że Minister uznał, iż wydając zarządzenie w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego rażąco naruszono art. 1 ust. 3 dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, gdyż Pensjonat "M." nie był przedsiębiorstwem przemysłowym w rozumieniu tego przepisu, a nadto nie znajdował się w sytuacji zagrażającej zaprzestaniem dotychczas prowadzonej działalności. Z kolei konsekwencją stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego było, w ocenie Ministra, stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z 24 sierpnia 1959 r., wydanego na podstawie art. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Decyzją z 26 października 1992 r. Wojewoda, na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych stwierdził bezpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę J. działki gruntu nr [...] o powierzchni 1.403 m2, wpisanej w księdze wieczystej kw nr [...], jako własność Skarbu Państwa i będącej w użytkowaniu osoby fizycznej. Decyzją z 28 marca 1994 r. Zarząd Miasta, powołując się na art. 80 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ustanowił na rzecz A. M. i E. M. w ½ części dla każdego z nich, prawo użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...] położonej w J. przy ul. W. P., o powierzchni 1.403 m2, zapisanej w księdze wieczystej nr kw [...] i zabudowanej budynkiem mieszkalno-pensjonatowym. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z 10 listopada 1989 r. stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 8 czerwca 1951 r. (w oryginale oczywisty błąd i rok 1995) oraz orzeczenia Ministra Zdrowia z 24 sierpnia 1959 r. Dalej stwierdzono, że budynek mieszkalno-pensjonatowy z chwilą wydania wyżej wymienionej decyzji stał się z powrotem własnością A. M. i E. M. Decyzją z 15 października 2002 r. Przewodniczący Zarządu Miasta przekształcił prawo użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...] położonej w J. przy ul. W. P. w prawo własności na rzecz A. M. oraz E. M. 28 lipca 2009 r. R. M., jeden ze spadkobierców B. M., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta z 28 marca 1994 r. Uzasadniając wniosek twierdził, że decyzja Zarządu rażąco narusza prawo (art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) z dwóch powodów. Po pierwsze, w chwili jej wydania nieruchomość, której dotyczy, nie była własnością Skarbu Państwa lub gminy, lecz spadkobierców J. i W. M. Zdaniem R. M. nieruchomość ta stała się własnością spadkobierców J. i W. M. na skutek decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z 10 listopada 1989 r., którą stwierdzono nieważność zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 8 czerwca 1951 r. (w oryginale oczywisty błąd i rok 1995) oraz orzeczenia Ministra Zdrowia z 24 sierpnia 1959 r. Po drugie, E. M. nie był posiadaczem tej nieruchomości. Była ona w posiadaniu A. M. i R. M. Rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności SKO decyzją z 4 marca 2010 r., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdziło nieważność decyzji Zarządu Miasta z 28 marca 1994 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SKO przyjęło, że działka gruntu nr [...] w dniu wydania decyzji z 28 marca 1994 r. nie była własnością Gminy Miasta J. Tym samym uznano, że rażąco naruszono art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który przewidywał możliwość oddania w użytkowanie wieczyste gruntów będących własnością Skarbu Państwa lub gminy. SKO wskazało też, że Zarząd Miasta w uzasadnieniu decyzji z 28 marca 1994 r. powołał się na stwierdzenie nieważności obu decyzji, które stanowiły o przejściu własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oraz stwierdził, że budynek stojący na tej nieruchomości jest własnością A. M. i E. M. Z tego wynika, w ocenie SKO, że Zarząd Miasta miał świadomość, że grunt przestał być własnością Skarbu Państwa. Gmina Miasta J. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO z 4 marca 2010 r. We wniosku stwierdziła, że nie jest prawdą, iż w dniu 28 marca 1994 r., a więc w chwili wydania decyzji Zarządu Miasta o ustanowieniu na rzecz A. M. i E. M. prawa użytkowania wieczystego działki nr [...], nieruchomość ta nie była własnością Gminy Miasta J.. Wskazano, że decyzją z 26 października 1992 r. Wojewoda stwierdził nabycie prawa własności tej nieruchomości przez Gminę Miasta J.. Ponadto podniesiono, że wspomniane w uzasadnieniu decyzji z 28 marca 1994 r. decyzje, których stwierdzono nieważność, dotyczyły jedynie budynku stojącego na tej działce. Decyzją z 24 października 2011 r. SKO utrzymało w mocy swoją decyzję z 4 marca 2010 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie SKO stwierdziło, że Gmina Miasta J. nie ma racji twierdząc, że przedmiotem przejęcia pod przymusowy zarząd Skarbu Państwa był jedynie budynek stojący na działce nr [...]. Odwołując się do treści decyzji Ministra Zdrowia z 24 sierpnia 1959 r. SKO uznało, że na rzecz Skarbu Państwa przeszła nieruchomość gruntowa wraz ze znajdującym się na niej budynkiem. SKO rozważało także nabycie tej nieruchomości przez W. M., stwierdzając, że dokumenty przedłożone w toku postępowania przed SKO potwierdzają, że nabył on nieruchomość gruntową wraz z budynkiem. Następnie SKO stwierdziło, że z dniem 10 listopada 1989 r., czyli z dniem wydania przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzji o stwierdzeniu nieważności zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 8 czerwca 1951 r. oraz orzeczenia Ministra Zdrowia z 24 sierpnia 1959 r. działka nr [...] przestała być własnością Skarbu Państwa. W związku z tym, zdaniem SKO, nieruchomość ta bezpodstawnie została wymieniona w składnikach mienia ogólnonarodowego zinwentaryzowanego przez Gminną Komisję Inwentaryzacyjną Dalej SKO stwierdziło, że decyzja Wojewody z 26 października 1992 r. ma charakter deklaratoryjny i nie ustala przejścia na Gminę Miasta J. prawa własności nieruchomości. W końcu SKO stwierdziło, że decyzja Zarządu Miasta z 28 marca 1994 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 232 k.c. i art. 80 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż dotyczyła gruntów, które nie były ani własnością Skarbu Państwa, ani własnością gminy. W skardze Gmina Miasta J. twierdzi, że nie znajduje uzasadnienia i narusza jej interes prawny stanowisko SKO, że W. M. nabył nieruchomość, której dotyczy sprawa. Wskazując na dokumenty, na podstawie których SKO przyjęło, że W. M. był właścicielem działki nr [...], skarżąca wywiodła, że nie dowodzą one prawa własności W. M., lecz co najwyżej mogą rodzić domniemanie nabycia przez tę osobę prawa własności. Dalej jednakże podniesiono, że jest to domniemanie błędne, gdyż przeczy mu załączona do skargi umowa dzierżawy z 23 sierpnia 1934 r. Powołując się jeszcze na inne dokumenty sformułowano tezę, że W. M. nigdy nie był właścicielem działki nr [...], lecz był jej dzierżawcą. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje. W rozpoznawanej sprawie istotne jest to, że postępowanie administracyjne, w którym wydano zaskarżoną decyzję, dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta oraz to, że skargę do sądu administracyjnego wniosła Gmina Miasta J. Skarga na decyzję organu nadzoru została więc wniesiona przez gminę, której organ wydał decyzję administracyjną, skontrolowaną następnie przez ten organ nadzoru. W dniu 28 marca 1994 r. (w dniu wydania decyzji przez Zarząd Miasta) zarząd był bowiem organem wykonawczym gminy (art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w ówczesnym brzmieniu) i jednocześnie - na mocy art. 80 ust. 2 wówczas obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - posiadał kompetencje do wydania decyzji m.in. o przekazaniu gruntów będących własnością tej gminy w użytkowanie wieczyste. W związku z tym wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa stanowisko, iż wyznaczenie przez ustawę organowi jednostki samorządu terytorialnego roli organu administracji publicznej, wydającego decyzję administracyjną w indywidualnej sprawie, powoduje, że ta jednostka samorządu terytorialnego ani nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, w którym decyzja ta została wydana, ani też nie jest uprawniona do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego, wydaną po rozpoznaniu odwołania od tej decyzji. Przykłady orzeczeń sądów administracyjnych, w których przyjęto tak ujętą tezę, przedstawił Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku 29 października 2009 r. w sprawie o sygnaturze akt K 32/08. Aby uniknąć powtórzeń wystarczy jako najbardziej reprezentatywne orzeczenie powołać uchwałę NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, opublikowaną w ONSA nr 4 z 2003 r. poz. 115, w uzasadnieniu której stwierdzono, że "powierzenie (...) organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Widać z tego niezbicie, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium." Jak wynika z powołanego wyroku TK, taka wykładnia przepisów nie została uznana za sprzeczną z Konstytucją RP. Trybunał Konstytucyjny badając bowiem zgodność z art. 165 Konstytucji RP art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów, orzekł, że jest on zgodny z powołanym przepisem. Przesądza to, w ocenie składu orzekającego, że wykładnię przyjętą w powołanej uchwale z 19 maja 2003 r. należy podzielić. Wskazany wyrok TK i powołane w nim orzecznictwo dotyczą w zasadzie spraw załatwianych w postępowaniu zwykłym i relacji - decyzja organu pierwszej instancji oraz decyzja organu odwoławczego. Natomiast w rozpoznawanej sprawie chodzi o postępowanie nadzwyczajne, czyli relacji - decyzja ostateczna oraz decyzje organu nadzoru w obu instancjach. Różnica ta nie jest jednak istotna. Z powołanych orzeczeń wynika bowiem, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość uznania takiej jednostki za stronę postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skutek przyznania takiej kompetencji odnosi się zatem nie tylko do postępowania zwykłego, ale także do postępowań nadzwyczajnych, w tym do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Tak też przyjęto, przy czym w odniesieniu do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, w uchwale NSA z 5 października 2000, OPK 14/00, opublikowanej w ONSA nr 1 z 2001 r., poz. 17, w której stwierdzono, że "gmina nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną samorządowego kolegium odwoławczego o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją wymienionych przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności, stanowiących podstawę prawną tej decyzji." Należy więc przyjąć, że co do zasady Gmina Miasta J. nie była legitymowana do wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24 października 2011 r., gdyż decyzja ta została wydana w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ tej gminy. Jednakże TK w powołanym wyroku wskazał także na to, że art. 50 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozostawia sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie TK "luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych". Mając to na uwadze Sąd rozważał czy w rozpoznawanej sprawie nie występują okoliczności uzasadniające przyznanie Gminie Miasta J. ochrony przed sądem administracyjnym. W związku z powyższym w pierwszej kolejności przeanalizowano skargę skarżącej Gminy, w której jednakże brak wskazania szczególnych okoliczności, które przemawiały by za przyznaniem jej ochrony prawnej. Ze skargi wynika, że istotny spór, w ujęciu skarżącej, dotyczy tego czy W. M. nabył nieruchomość, której dotyczy sprawa. Nie wyjaśniono jednakże w jaki sposób rozstrzygnięcie tej kwestii przekłada się na prawa skarżącej Gminy. Można się jedynie domyślać, że skarżąca Gmina w ten sposób próbuje wykazać, że była właścicielem nieruchomości, której dotyczy sprawa, w dniu 28 marca 1994r. Jednakże prawo własności skarżącej Gminy zostało potwierdzone decyzją Wojewody z 26 października 1992 r., a więc rozstrzygnięcia dotyczącego prawa własności skarżącej Gminy należałoby poszukiwać w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym tej decyzji. Tymczasem ani ze skargi, ani z akt sprawy nie wynika, aby toczyło się postępowanie dotyczące tej decyzji. Ponadto nie odniesiono się w ogóle do kwestii związanych z tym, że prawo wieczystego użytkowania ustanowione decyzją Zarządu Miasta z 28 marca 1994 r. zostało przekształcone w prawo własności. Nie wskazano w szczególności, aby w odniesieniu do decyzji o przekształceniu tego prawa toczyło się jakieś nadzwyczajne postępowanie. Nie dostrzegając w skardze oraz w aktach sprawy żadnych okoliczności uzasadniających przyznanie Gminie Miasta J. ochrony prawnej wezwano pełnomocnika skarżącej Gminy do wyjaśnienia w jaki sposób stwierdzenie, że W. M. nabył nieruchomość, której dotyczy sprawa, narusza jej interes prawny oraz wyznaczono w sprawie rozprawę, aby skarżąca Gmina mogła się wypowiedzieć. Nikt jednakże, mimo prawidłowego zawiadomienia o terminie rozprawy, za skarżącą Gminę się nie stawił. Sąd rozważał także czy za przyznaniem ochrony prawnej skarżącej Gminie nie przemawia fakt, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionego przez skarżącą Gminę, czyli podmiot do tego nie legitymowany. Brak legitymacji skarżącej Gminy do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wynika z tego, że - jak już wyżej powiedziano - przyznanie organowi gminy właściwości do załatwienia indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej, pozbawia tą gminę uprawnienia do bycia stroną postępowania administracyjnego, zaś wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, tak jak odwołanie, może wnieść jedynie strona postępowania (art. 127 § 3 k.p.a.). W tym względzie należy zauważyć, że wydanie zaskarżonej decyzji nic nie zmieniło w sferze prawnej skarżącej Gminy, gdyż decyzją tą utrzymano w mocy poprzednią decyzję SKO. Nie sposób więc przyjąć, aby wydanie zaskarżonej decyzji wykreowało taką sytuację prawną, która uzasadniałaby twierdzenie, że skarżąca Gmina ma interes prawny w jej zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca decydując się na oparcie postępowania przed sądem administracyjnym na zasadzie skargowości, według której postępowanie przed tym sądem może być wszczęte jedynie na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot, liczył się z tym, że z uwagi na brak skutecznie wniesionej skargi sąd administracyjny nie będzie mógł wyeliminować z obrotu prawnego decyzji, co do wadliwości której jest przekonany. Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że skarga została wniesiona przez podmiot do tego nieuprawniony i z tego powodu na mocy art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r, poz. 270) skargę odrzucił. Sąd uwzględnił przy tym, że w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. w uchwale NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, opublikowanej w ONSAiWSA nr 4 z 2005 r., poz. 62) jako przykład spraw, w których odrzuca się skargę z powodu braku legitymacji skargowej skarżącego, a nie ją oddala, podaje się wniesienie skargi przez organ, który wydał decyzję w pierwszej instancji.