II SA/Gd 1/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. G. i C. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2015 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 czerwca 2014 r., nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących M. G. i C. G. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A., M. G. i C. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 czerwca 2014 r., ustalającą warunki zabudowy dla działek o numerach [...] i [...], km [..], położonych przy ul. C. w G., oznaczonych literami [...], dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku z funkcji usługowej na funkcję mieszkalną wielorodzinną. Skarga A. została prawomocnie odrzucona postanowieniem z dnia 4 marca 2016 r. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta, po rozpoznaniu wniosku J. K. decyzją z dnia 11 czerwca 2014 r. ustalił warunki zabudowy dla działek o numerach [...] i [...], km [..], położonych przy ul. C. w G., oznaczonych literami [...], dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku z funkcji usługowej na funkcję mieszkalną wielorodzinną. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wobec spełnienia wymogu kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym, złożony wniosek w świetle art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasługuje na uwzględnienie. Organ stwierdził, że w toku postępowania zastrzeżenia do inwestycji zgłosili współwłaściciele działek objętych wnioskiem M. i C. G. oraz A., wskazując, że od momentu zakupu przez cały okres inwestowania budynek znajdujący się na nieruchomości, stanowiącej współwłasność inwestora oraz uczestników postępowania pełnił wyłącznie funkcję usługową, a w istocie rzeczy realizowana jest w nim funkcja przemysłowo-usługowa. Współwłaściciele nie zgadzali się na zmianę funkcji z usługowej na mieszkaniową. Organ stwierdził, że zgoda taka nie jest warunkiem wydania decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. oraz M. i C. G. [..], których współwłaścicielami są skarżący. Pogodzenie funkcji mieszkaniowej (wielorodzinnej) oraz funkcji usługowej o charakterze przemysłowym (tj. drukarnia i introligatornia) w jednej bryle budynku (przewody wentylacyjne, naturalny przepływ powietrza przez wspólne powierzchnie jak klatka schodowa), jest niemożliwe a wręcz niebezpieczne dla ludzi z uwagi na używanie do produkcji środków lotnych, jak farby i lakiery. Skarżący wskazali, że od ponad 20 lat prowadzą w przedmiotowym budynku drukarnię i introligatornię. Zarzucili oni, że w analizie funkcji w pkt. 1.1.a) podano, że objęte decyzją działki przy ul. C. zabudowane są budynkiem o funkcji usługowej (hotel z lokalem gastronomicznym w parterze), co jest informacją nieprawdziwą, bo w budynku jest prowadzona działalność usługowo-przemysłowa (drukarnia i introligatornia). Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 października 2015 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoałwcze wskazało, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, że granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Front terenu objętego wnioskiem stanowi część tego terenu przylegająca do ul. M. Z dokonanego w treści ww. "analizy" zestawienia budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynika, że obszar ten zabudowany jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, wolnostojącymi i w zabudowie szeregowej, budynkami wielorodzinnymi (ul. K. [..] i [..], to budynki o liczbie kondygnacji 1-4), budynkami mieszkalno-usługowymi oraz usługowymi (zespół obiektów handlowo-usługowych przy ul. C.). Zatem planowana przez inwestora zmiana dotychczasowej funkcji usługowej na mieszkaniową stanowi kontynuację funkcji występującej w obszarze analizowanym. Pozostałe warunki zabudowy (linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki, wysokość budynku, geometria dachu) pozostają bez zmian. Sporządzona analiza pozwoliła na uznanie, że zamierzona przez wnioskodawcę zmiana funkcji usługowej na mieszkaniową wielorodzinną spełnia wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, ze decyzja o warunkach zabudowy nie oznacza zmiany funkcji, czy sposobu zagospodarowania nieruchomości, a jedynie określa, czy zamierzone przez wnioskodawcę przedsięwzięcie jest możliwe. Podkreślono, że zgodnie z art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Ponadto organ wskazał, że stosownie do art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. W skardze na powyższą decyzję zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, to jest: - art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak ustalenia, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, - art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak ustalenia, czy decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie będzie niezgodna z przepisami odrębnymi, 2. przepisów postępowania, to jest art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady obowiązku działania przez organy administracji na podstawie przepisów prawa, zasady zaufania do organów administracyjnych, zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zebrania materiału dowodowego. Z uzasadnienia skargi wynika, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej decyzji narusza prawo. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, między innymi, łącznego spełnienia następujących warunków istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego i decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organy obu instancji nie zbadały żadnego ze wskazanych warunków. Wskazano, że skoro przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi, że analiza dokonywana jest w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2010, poz. 647 ze zm.), organ administracji publicznej miał obowiązek zbadać kwestię dostatecznego uzbrojenia terenu (przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 wskazanej ustawy). Organy nie podjęły żadnych czynności mających na celu ustalenie, czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzania budowlanego. Tym samym, organ nie ocenił warunków z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zarzucili, że organ odwoławczy w żaden sposób nie ustosunkował się do faktu, że organ I instancji nie zbadał, czy przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Istota planowanej inwestycji polega na zmianie przeznaczenia części budynku z przeznaczenia użytkowego na przeznaczenie mieszkalne, a w drugiej części budynku (tej która pozostanie użytkowa) znajduje się drukarnia i introligatornia. Działalność prowadzona w budynku generuje znaczny hałas i wiąże się z pewnym niebezpieczeństwem - w drukarni przechowywane są materiały łatwopalne, a produkcja może wiązać się z nieprzyjemnymi immisjami. Organ winien był zatem sprawdzić, czy powszechnie obowiązujące przepisy prawa dotyczące w szczególności ochrony środowiska, czy warunków, jakim powinny odpowiadać budynki, umożliwiają na realizację celów mieszkaniowych w budynkach, w których prowadzona jest uciążliwa działalność gospodarcza. Organ nie poczynił jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił, że w analizie funkcji i cech zabudowy rozważył kwestię infrastruktury technicznej uznając ją za wystarczającą, organ zanalizował również zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Kwestię wydania decyzji o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 2015 r., poz. 199 ze zm.), zwanej dalej ustawą. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy. Z art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż określa ona zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej oraz zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy, przyjmując za podstawę tych działań ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz prawo własności (art. 1 ust 2 pkt 1 i 7). Pod pojęciem ładu przestrzennego ustawodawca rozumie takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Odwołujący się do granic prawa własności art. 6 ust 2 ustawy wskazuje, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą do przepisów ustawowych kształtujących sposób wykonywania prawa własności, o których jest mowa w art. 140 kodeksu cywilnego stanowiącym, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wydawanej przez organ administracji. Decyzja ta stanowi potwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami prawa powszechnie obowiązującego w sytuacji braku na danym obszarze planu zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji dokonując oceny w tym zakresie winien zbadać spełnienie konkretnych wymogów przewidzianych w art. 61 ustawy, jak i uwzględnić przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym normujące ogólne zasady zagospodarowania przestrzennego zawarte w Rozdziale 1 ustawy, dotyczące zachowania ładu przestrzennego i granic prawa do zagospodarowania terenu oraz inne przepisy obowiązującego prawa. Art. 61 ust. 1 ustawy ogranicza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i uznaniowość organów administracji wydających taką decyzję, wprowadzając szereg warunków w tym zakresie, w celu ochrony istotnych z punktu widzenia celu ustawy wartości jakimi są wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy dobrego sąsiedztwa, odwołuje się do zapewnienia "dobrego sąsiedztwa" poszczególnych nieruchomości, w różnych aspektach - funkcji znajdujących się na nich obiektów, cech zagospodarowania terenu oraz cech architektonicznych obiektów budowlanych. Zasadniczym warunkiem tej zasady jest dostosowanie funkcji projektowanego obiektu do funkcji obiektów istniejących. Wynika z niego wykluczenie możliwości wprowadzenia na danym terenie funkcji niezgodnej z funkcją już istniejących obiektów. Wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie jest celowe. Postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m. in. takie zagospodarowanie przestrzeni miejskiej w zakresie funkcji danego terenu, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku warunki korzystania z prawa własności nieruchomości. Warunki takie winny sprzyjać spokojnemu, bezkonfliktowemu wykonywaniu prawa własności i w miarę możliwości eliminować ryzyko powstawania sporów sąsiedzkich na gruncie art. 144 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zasada dobrego sąsiedztwa wprowadzając wymogi w zakresie dostosowania funkcji projektowanej zabudowy do budynków już istniejących, ma na celu m. in. zapewnienie powstawania na terenach pozbawionych planów zagospodarowania przestrzennego kompleksów zabudowy jednolitych funkcjonalnie i wykluczenie niebezpieczeństwa chaosu i sprzeczności w aspekcie funkcji zabudowy przestrzeni miejskiej. Wprowadzając wymóg kontynuacji funkcji chroni ona m. in. interesy właścicieli już zabudowanych nieruchomości, których właściciele ponieśli określone nakłady inwestycyjne, przed budową nowych obiektów o funkcji niezgodnej z istniejącą, zmieniającą charakter danej dzielnicy i istniejące warunki korzystania z ich nieruchomości. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 lutego 2008 r. sygn. II SA/Gd 848/07, www.orzeczenia. nsa.gov.pl) Plany zagospodarowania przestrzennego, w przypadku funkcji mieszkaniowej przewidują jej wyłączność na danym obszarze bądź też dopuszczają zabudowę o innej funkcji – pomocniczej w postaci usług podstawowych przeznaczonych do obsługi mieszkańców dzielnicy, określając zasady wprowadzenia funkcji pomocniczych. Postanowienia takie mają na celu ochronę spokojnego zamieszkiwania w takich dzielnicach, a funkcje pomocnicze wprowadzane są w interesie mieszkańców dzielnicy w celu obsługi funkcji podstawowej. Funkcja mieszkalna i usługowa mogą występować na obszarze analizowanym, podobnie jak w planie zagospodarowania przestrzennego, w różnych wariantach - jako wyłącznie mieszkalna, jako mieszkalna z usługami przeznaczonymi do obsługi funkcji mieszkalnej, jako mieszkalno – usługowa gdzie obie funkcje są równorzędne, bądź wyłącznie, jako funkcja usługowa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w przypadku terenów o funkcji mieszkaniowej, dopuszczenie w decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu obiektów o funkcji usług uciążliwych winno następować z dużą ostrożnością. Wprowadzenie obiektów o funkcji usługowej, z uwagi na związane ze świadczeniem takich usług niedogodności, jak wzmożony ruch, hałas i immisje o innym charakterze, może bowiem zakłócać spokojne korzystanie z nieruchomości mieszkaniowych. Jako zasadę przyjęto zatem, że funkcja usługowa o charakterze uciążliwym nie powinna być łączona z funkcją mieszkalną. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją odwrotną, w której to funkcja mieszkaniowa ma być wprowadzona bezpośrednio obok funkcji usług uciążliwych. W orzecznictwie wyrażono stanowisko, które podziela sąd orzekający w niniejszej sprawie, że nowowprowadzona funkcja nie może ograniczać funkcji obecnie istniejącej. Obowiązek dostosowania się do funkcji istniejących obiektów, choć ogranicza uprawnienia właściciela nieruchomości wynikające z prawa własności, ma służyć jednak zapewnieniu ochrony ładu przestrzennego, w ramach którego mieści się także ład funkcjonalny. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 690/08, wyrok WSA we Wrocławiu z 12 czerwca 2012 sygn. II SA/Wr 303/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) W przypadku takiej jak w niniejszej sprawie kolizji funkcji może dojść do sytuacji, w której dotychczasowa funkcja będzie utrudniać korzystanie z nowej funkcji co generować będzie konflikty i uniemożliwiać prawidłowe współistnienie funkcji na danym terenie. Taka sytuacja wymagała dokonania przez organ analizy czy możliwe jest współistnienie obu funkcji w bezpośredniej bliskości. Co do zasady funkcje te pozostają bowiem ze sobą w kolizji. Wskazać należy, że podniesienie przez skarżących zarzutów w tym zakresie nie będzie mogło nastąpić na etapie postępowania przed organem architektoniczno-budowlanym. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części następuje bowiem zgodnie z art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2106 poz. 290) w trybie zgłoszenia. W postępowaniu tym, poza wnioskodawcą, nie wezmą udziału strony postępowania. Skarżący nie będą mogli zatem bronić swoich interesów na tym etapie postępowania administracyjnego prowadzącego do zmiany sposobu użytkowania. Organy obu instancji zaniechały zbadania, czy w świetle obowiązujących przepisów wprowadzenie nowej funkcji nie będzie pozostawało w kolizji z funkcją dotychczasową w uwagi na wprowadzenie ograniczeń funkcji już istniejącej. W sprawie rozważenia wymagało, jaka dokładnie działalność prowadzona jest na nieruchomości skarżących, czy jest ona prowadzona na postawie pozwolenia na użytkowanie lub zgłoszenia do użytkowania, z jakimi uciążliwościami wiąże się prowadzenie tej działalności, jakie normy prawne obowiązują w tym zakresie oraz czy wprowadzenie funkcji mieszkaniowej będzie prowadziło do konieczności ograniczenia przez skarżących prowadzonej działalności. Takich ustaleń i rozważań w niniejszej sprawie organ nie dokonał. W okolicznościach sprawy nie znalazły natomiast potwierdzenia zarzuty odnośnie braku możliwości zapewnienia uzbrojenia terenu dla planowanej inwestycji. Zmiana sposobu użytkowania dotyczy obiektu już istniejącego, a skarżący nie wskazali w jakim zakresie uzbrojenie takie nie zostanie zapewnione. Naruszenie art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uzasadniało uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2016 r. poz. 718). Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni zawarte w uzasadnieniu wyroku wskazania Sądu co do dalszego postępowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 202 § 2 i 205 § 1 p.p.s.a., zasadzając na rzecz skarżących solidarnie kwotę 980 zł, na którą składają się koszty uiszczonego wpisu w wysokości 500 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł.