II SA/Gd 1/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 12 września 2017 r. nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Wojewoda wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z 12 września 2017 r. nr XXXIV/416/17 w sprawie uchwalenia zmiany uchwały nr XLIII/518/14 Rady Gminy z 7 listopada 2014r. obejmującej tereny 04-U, 11-U/MW, 12-U/MW, 15-U/MW. Wojewoda zaskarżył wskazaną uchwałę w całości zarzucając jej naruszenie art. 15 ust. 2 punkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; dalej jako u.p.z.p.) poprzez nieokreślenie wskaźnika intensywności zabudowy w sposób prawidłowy, to jest nieokreślenie jego maksymalnej wartości. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru podał, że w dniu 12 września 2017 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXXIV/416/17 w sprawie uchwalenia zmiany uchwały nr XLIII/518/14 Rady Gminy z 7 listopada 2014r. obejmującej tereny 04-U, 11-U/MW, 12-U/MW, 15-U/MW. W dniu 6 października 2017 r. do Wojewody wpłynęła uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych. Wojewoda zawiadomił Radę Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. Odpowiedź przesłano w dniu 14 listopada 2017 r. Po analizie uchwały oraz uzyskanych wyjaśnień Wojewoda uznał, że uchwała Rady Gminy została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.), co uzasadnia wniesienie niniejszej skargi. Uzasadniając zarzuty Wojewoda wskazał, że zmiana miejscowego planu, stanowiąca zaskarżaną uchwałę obejmuje cztery karty terenów, dla których ustalenia szczegółowe zostały zawarte w § 7, 8, 9 oraz 10. Zarzut dotyczy przyjętego sposobu obliczania wskaźnika intensywności zabudowy, a w szczególności jego maksymalnej wysokości i obejmuje wymienione karty terenów. Z uwagi na to, że zarzut obejmuje wszystkie cztery karty terenów, Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Odnosząc się szczegółowo do sformułowanego zarzutu, Wojewoda podniósł, że w jego ocenie nieprawidłowo został ustalony wskaźnik intensywności zabudowy zawarty w niżej wymienionych jednostkach redakcyjnych planu, to jest: - § 7 ust. 7 punkt 4 uchwały - wskazano tam, że "intensywność zabudowy, minimalna: 0. maksymalna: 2 z zastrzeżeniem ust. 18 pkt. 1 i 2.", zaś zastrzeżenie stanowi, że "dopuszcza się podpiwniczenie budynków oraz parkingi podziemne" (punkt 1) oraz, że "dopuszcza się zwiększenie maksymalnej intensywności zabudowy o wartość wskaźnika powierzchni całkowitej budynków przeznaczonej pod parkingi podziemne (w budynkach o innym niż parking przeznaczeniu podstawowym) w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej objętej inwestycją (punkt 2)". Z powyższego wynika, że w planie nie ustalono maksymalnej intensywności zabudowy, albowiem nie określono górnej granicy jej zwiększenia. § 8 ust. 7 punkt 4 uchwały- wskazano tam, że "intensywność zabudowy, minimalna: 0, maksymalna: 2,8 z zastrzeżeniem ust. 18 pkt. 1 i 2.", zaś zastrzeżenie stanowi, że "dopuszcza się podpiwniczenie budynków oraz parkingi podziemne" (punkt 1) oraz, że " dopuszcza się zwiększenie maksymalnej intensywności zabudowy o wartość wskaźnika powierzchni całkowitej budynków przeznaczonej pod parkingi podziemne (w budynkach o innym niż parking przeznaczeniu podstawowym) w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej objętej inwestycją (punkt 2)". Z powyższego wynika, że w planie nie ustalono maksymalnej intensywności zabudowy, albowiem nie określono górnej granicy jej zwiększenia. § 9 ust. 7 punkt 4 uchwały - wskazano tam, że "intensywność zabudowy, minimalna: 0, maksymalna: 2,8 z zastrzeżeniem ust. 18 pkt. 1 i 2.", zaś zastrzeżenie stanowi, że "dopuszcza się podpiwniczenie budynków oraz parkingi podziemne" (punkt 1) oraz, że " dopuszcza się zwiększenie maksymalnej intensywności zabudowy o wartość wskaźnika powierzchni całkowitej budynków przeznaczonej pod parkingi podziemne (w budynkach o innym niż parking przeznaczeniu podstawowym) w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej objętej inwestycją (punkt 2)"'. Z powyższego wynika, że w planie nie ustalono maksymalnej intensywności zabudowy, albowiem nie określono górnej granicy jej zwiększenia. § 10 ust. 7 punkt 4 uchwały- wskazano tam, że "intensywność zabudowy, minimalna: 0, maksymalna: 2,8 z zastrzeżeniem ust. 18 pkt. 1 i 2.'", zaś zastrzeżenie stanowi, że "dopuszcza się podpiwniczenie budynków oraz parkingi podziemne" (punkt 1) oraz, że "dopuszcza się zwiększenie maksymalnej intensywności zabudowy o wartość wskaźnika powierzchni całkowitej budynków przeznaczonej pod parkingi podziemne (w budynkach o innym niż parking przeznaczeniu podstawowym) w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej objętej inwestycją (punkt 2)". Z powyższego wynika, że w planie nie ustalono maksymalnej intensywności zabudowy, albowiem nie określono górnej granicy jej zwiększenia. W wyjaśnieniach zawartych w piśmie Wójta Gminy z 8 listopada 2017 r. w odpowiedzi na zawiadomienie Wojewody, stwierdzono: "w projekcie planu ustalono w § 7, 8 i 9 maksymalną intensywność projektowanej zabudowy w ust. 7 pkt 4 wynoszącą 2.8. Dla obiektów podpiwniczonych dopuszczono zwiększenie maksymalnej intensywności o wskaźnik uzyskany ze stosunku całkowitej powierzchni piwnic w stosunku do powierzchni działki. Aby uzyskać górną granicę intensywności w takim przypadku należy do współczynnika 2.8 dodać obliczony wskaźnik, który nie może być większy niż 1 (dotyczy przypadku, gdy podpiwniczona jest cala działka budowlana objęta inwestycją)". W ocenie Wojewody podana przez Wójta Gminy wykładnia wskaźnika intensywności zabudowy jest nieprawidłowa, zaś jego górna wysokość nie wynosi nie więcej niż 1 od ustalonej jego wysokości w każdym przypadku. Wskazał Wojewoda, że zapis § 7, 8, 9, 10 uchwały w zakresie odnoszącym się do zastrzeżeń zawartych w tych jednostkach redakcyjnych w ust. 18 punkt 1 i 2 obejmuje zarówno parkingi jak i piwnice. Zważywszy, że plan definiuje pojęcia loftów oraz apartamentów przyjąć można z dużym prawdopodobieństwem, że budynki będą zarówno podpiwniczone jak i będą posiadać parking podziemny. W związku z tym zachodzi możliwość, aby wskaźnik podstawowy podany w ust. 7 punkt 4 każdego z wyżej wymienionych paragrafów, został powiększony o nieograniczoną wartość (ograniczenia wyłącznie techniczne, technologiczne), bowiem to wyłącznie od inwestora będzie ten wskaźnik zależny. Zgodnie z art. 15 ust. 2 punkt 6 ustawy o planowaniu przestrzennym w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Skoro jednak, ustawa o planowaniu przestrzennym nakazuje, aby zgodnie z powołanym wyżej art. 15 ust.2 punkt 6 ustawy o planowaniu przestrzennym to rada gminy uchwalając plan ustaliła wskaźnik intensywności zabudowy i jego maksymalny pułap, brak jest możliwości uznania, że zapisy planu objętego zaskarżaną uchwałą tę dyspozycję wykonały, skoro maksymalna intensywność zabudowy zależy wyłącznie od poszczególnego inwestora, nie została zaś ustalona jednoznacznie w planie miejscowym przez uprawniony do tego organ. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Wojewody doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXIV/416/17 Rady Gminy z 12 września 2017 r. w sprawie uchwalenia zmiany uchwały nr XLI11/518/14 Rady Gminy z dnia 7 listopada 2014r. obejmującej tereny 04-U, 1 l-U/MW, 12-U/MW, 15-U/MW całości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy reprezentowana przez Wójta Gminy wniosła o umorzenie postępowania. Wójt podał, że uznając zarzut Wojewody podniesiony w skardze za uzasadniony, Rada Gminy korzystając z możliwości autokontroli, w dniu 19 grudnia 2017r. podjęła uchwałę, w której stwierdziła nieważność własnej uchwały nr XXXIV/416/17 z 12 września 2017r. w sprawie uchwalenia zmiany uchwały nr XLIII/518/14 Rady Gminy z 7 listopada 2014 r. obejmującej tereny 04-U, 11-U/MW, 12-U/MW, 15-U/MW. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśniając motywy podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, na wstępie należy zauważyć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369: dalej "p.p.s.a."). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Mając na względzie wskazane powyżej kryterium Sąd po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych podzielił zarzuty i argumentację skargi, co obligowało do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. Należy podkreślić, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i musi spełniać wysokie wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Z tych względów mimo, że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Zgodnie bowiem z przepisem art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Zauważyć nadto należy, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Ranga powinności praworządnego działania organów gminy w sferze planistycznej podkreślona została w przepisie art. 28 u.p.z.p. stanowiącym, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 u.p.z.p.). W planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów; (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) Jednakże przyznana radzie gminy ww. kompetencja nie oznacza pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. Akt prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego stanowiony jest na podstawie upoważnienia ustawowego i winien być sporządzany tak, by jego regulacja nie wykraczała poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, nie czyniła wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także by nie powtarzała kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Przypomnieć należy, iż tylko w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Również tylko w ustawie dopuszczalne jest określenie kompetencji organów administracji publicznej. Zakres upoważnienia winien być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę (art. 7 Konstytucji RP). Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły co oznacza, że zakazane jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisy kompetencyjne oraz wyprowadzanie kompetencji w drodze analogii. Przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola przedmiotowego aktu, potwierdziła zasadność postawionego przez Wojewodę zarzutu względem przyjętych w zaskarżonej uchwale zapisów odnoszących się do wadliwego określenia maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Owa zasadność została także potwierdzona przez Radę Gminy w odpowiedzi na skargę oraz poprzez podjęcie uchwały stwierdzającej nieważność zaskarżonej uchwały. Nie podejmując tematu w kwestii dopuszczalności możliwości podjęcia rozstrzygnięcia autokontrolnego przez radę gminy w sytuacji wniesienia skargi na akt prawa miejscowego przez organ nadzoru wskazać należy jedynie, że uchwała Rady Gminy z 19 grudnia 2017r. stwierdzająca nieważność własnej uchwały nr XXXIV/416/17 z 12 września 2017r. w sprawie uchwalenia zmiany uchwały nr XLIII/518/14 Rady Gminy z 7 listopada 2014 r. obejmującej tereny 04-U, 11-U/MW, 12-U/MW, 15-U/MW nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa, a zatem nie weszła w życie. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych i nie ma ona wpływu na treść rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd w przedmiocie skargi Wojewody. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. uchwała powinna zawierać minimalny i maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy. Ustalenie maksymalnej intensywności zabudowy należy do obowiązkowych elementów treści planu miejscowego. Skoro ustawodawca nakazuje określenie zasad kształtowania zabudowy poprzez użycie określonych wskaźników minimalnych i maksymalnych, to wprowadzenie do treści zaskarżonej uchwały zapisów zezwalających na samodzielne kształtowanie przez inwestorów maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy nie stanowi wypełnienia dyspozycji tego przepisu. Rada nie wskazała maksymalnego wskaźnika zabudowy dla terenów o symbolach: 04-U, 11-U/MW, 12-U/MW, 15-U/MW w sposób jednoznaczny. Tymczasem wykładnia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nakazuje przyjąć, że obowiązkiem Rady jest takie określenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, aby postanowienia uchwały nie rodziły żadnych wątpliwości interpretacyjnych, były jasne i jednoznaczne. Aby cel taki osiągnąć lokalny prawodawca powinien używać odpowiednich wartości liczbowych, co stanowić będzie zobiektywizowaną metodę kształtowania ładu przestrzennego na terenie objętym planem. Zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego prowadzi do stwierdzenia jego nieważności. W doktrynie prawa pojęcie nieważności jest postrzegane w kategoriach "sankcji stosowanej w przypadku szczególnie dotkliwego naruszenia prawa, której skutki są różnie określane i rozumiane w odniesieniu do rozmaitych gałęzi prawa" (J. Borkowski, Nieważność decyzji administracyjnej, Łódź - Zielona Góra 1997, s. 34). Przyjmuje się, że nieważność aktu prawa miejscowego, a więc także uchwały o m.p.z.p., daje podstawy do jego wyeliminowania ze skutkiem wstecznym (ex tunc). Konieczny jest jednak w takich przypadkach akt stwierdzający nieważność uchwały. W przypadku aktów prawa miejscowego aktem takim jest wyrok sądu administracyjnego uwzględniający skargę na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego bądź też rozstrzygnięcie organu nadzoru (szerzej na ten temat zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 372 i n., por. Tomasz Bąkowski, Komentarz do art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Lex). Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że daleko idące skutki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego nie oznaczają przekreślenia całej przeprowadzonej procedury planistycznej. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy o planie zagospodarowania przestrzennego oznacza wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko tej jednej - choć najważniejszej uchwały podejmowanej w procesie planowania. W obrocie prawnym pozostaje w szczególności uchwała rady o przystąpieniu do sporządzania planu, określająca obszar objęty planem i - co więcej - zobowiązująca do podejmowania kolejnych czynności planistycznych. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy stwierdzone naruszenie należało zakwalifikować jako naruszenie zasad sporządzenia planu, przy czym ze względu na skutki w procesie stosowania przepisów uchwały, należało je ocenić jako naruszenie istotne, skutkujące koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały w całości. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak sentencji.