II SA/Gd 1008/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Skarbu Państwa – N. W. na decyzję Wojewody z dnia 16 czerwca 2003 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę gazociągu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 27 stycznia 2003 r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. Decyzją z dnia 27 stycznia 2003r. Nr [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie dla Gminy Miasta na budowę fragmentu dosyłowej sieci gazowej średniego ciśnienia położonej na odcinku J. - granica administracyjna Gminy Miasta. Decyzję wydano na podstawie art. 28, art. 33 ust. l, art. 4, art. 36, art. 80, ust. l i art. 81, ust. l, p. 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 Kpa. Od uzasadnienia niniejszej decyzji odstąpiono na podstawie art. 107 § 4 Kpa. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Skarb Państwa – N. W. wskazując, że projektowany gazociąg przebiega miedzy innymi przez grunty leśne Skarbu Państwa. Zgodnie z ustawą z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zmiana przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego, gruntów na cele nieleśne wymaga zgody Ministra Środowiska (art. 7 ust. 2 pkt 2). Decyzją z dnia 16 czerwca 2003r. nr [...] Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 28, art. 33 ust. 1 i 4, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 ust. l pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. z 2000r. Nr 106 poz. 1126 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że badając zaskarżoną decyzję w trybie odwoławczym dokonał sprawdzenia kompletności elementów wymienionych w art. 32 i 35 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane, a niezbędnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Inwestor złożył swój wniosek w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] z dnia 20.12.2001r. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta J. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia 19.10.1993r. (Dz. Urz. Woj. Gd. Nr 21 poz. 130 z 1993 r.) dopuszcza się realizację urządzeń technicznych dla obsługi przewidzianych w planie funkcji, a których lokalizacja w trakcie sporządzania planu nie mogła być zdefiniowana. Tak więc projektowaną inwestycję uznać należy za zgodną z planem miejscowym. Przedstawiany projekt budowlany spełnia wszystkie wymagania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz uzyskał wymagane prawem uzgodnienia i opinie. Zbadano także, że projektowana sieć wykonana została przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Organ odwoławczy stwierdził, że podniesiony w odwołaniu zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Wyłącznie w sytuacji, kiedy budowa gazociągu wiąże się z koniecznością wywłaszczenia konieczne jest dokonanie konkretnej pod daną inwestycję zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co się z tym wiąże przeznaczenia gruntów na cele nierolne i nieleśne dokonanego na podstawie ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16 poz. 78 z późn. zm.). Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł Skarb Państwa – N. W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem. Skarżący wywodził, iż decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa, a konkretnie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem inwestycja polegająca na budowie dosyłowej sieci gazowej nie może być w rozumieniu Prawa budowlanego traktowana jako realizacja urządzeń technicznych. Tym samym zapis planu zagospodarowania przestrzennego Miasta J. dopuszczający realizację urządzeń technicznych dla obsługi przewidzianych w planie funkcji, a których lokalizacja w trakcie sporządzania planu nie mogła być zdefiniowana, na który powołuje się Wojewoda w uzasadnieniu decyzji, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Skoro dosyłowa sieć gazowa zgodnie z Prawem budowlanym jest obiektem budowlanym a nie urządzeniem technicznym (co wynika z zapisu art. 3 pkt 1 i pkt 9), jej budowa na gruntach leśnych zdaniem skarżącego musi być zgodna z ustawą o ochronie gruntów leśnych po uprzedniej zmianie planu zagospodarowania przestrzennego polegającej na zmianie przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (art. 7) a następnie wyłączeniu ich z produkcji leśnej (art. 11), przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie nie został wyczerpany tryb przewidziany ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a co za tym idzie pozwolenie na budowę zostało wydane z naruszeniem prawa. Sieć gazowa, której dotyczy pozwolenie na budowę wydane przez Starostę, przebiega na odcinku 2000 mb przez grunty leśne Skarbu Państwa będące w zarządzie skarżącego. Zgodnie z § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30.07.2001r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 97 poz. 1055) w strefach kontrolowanych nie należy między innymi sadzić drzew. Dla przedmiotowej sieci gazowej strefa kontrolowana ma wynosić 1,5 m od osi rury gazowej. Jak więc z powyższego wynika po ułożeniu gazociągu, faktycznie zostanie wyłączony z produkcji leśnej na całej długości pas o szerokości 3 m. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2005r. skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W ocenie Sądu skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem prawa. W myśl art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma N. W. z dnia 16 stycznia 2001r. kierowanego do A S.A., zgoda na budowę gazociągu została wyrażona pod warunkiem wyłączenia gruntów z produkcji leśnej w oddziale 239b,k, 238d,f,h, 235f. W treści tego pisma zostało wyraźnie zastrzeżone, że wyłączenie gruntów z produkcji leśnej winno być przeprowadzone przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Nadleśnictwo udzieliło zatem zgody warunkowej. Inwestor nie wypełnił jednakże wskazanego warunku, a tym samym nie można przyjąć, że wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W konsekwencji zaś uznać należy, że inwestor nie spełnił warunku koniecznego do uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadny jest również zarzut skargi dotyczący konieczności wyłączenia z produkcji leśnej gruntów, przez które ma przebiegać gazociąg. Zasady ochrony gruntów leśnych zostały uregulowane w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. nr 16 poz. 78 ze zm.). Gruntami leśnymi są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach, grunty zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej, a także grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Ochrona gruntów leśnych polega między innymi na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze. Przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne polega na ustaleniu innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6 ustawy). Z art. 4 pkt 11 ustawy wynika, że wyłączenie gruntów z produkcji oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów, przy czym nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów określonych w art. 2 ust.1 pkt 3 ustawy tj. pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu spowodowana jest zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Stosownie do art. 11 ust. 1ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po uzyskaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, w której określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Z ust. 4 tegoż artykułu wynika natomiast, że wydanie takiej decyzji następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Wskazać nadto należy, że zgodnie z treścią art. 7 przeznaczenia gruntu rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym wymaga zgody właściwych organów. W przypadku gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wyraża Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w formie decyzji administracyjnej. Słusznie więc stwierdził wskazał skarżący, iż z art. 7 ust. 1 cytowanej ustawy z 3.02.1995 r. wynika expressis verbis, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne poza planem zagospodarowania przestrzennego jest niemożliwe. Określenie warunków wyłączenia gruntów z produkcji na cele nieleśne uzależnione jest od uprzedniego przeznaczenia na takie właśnie cele w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po wydaniu zaś decyzji o wyłączeniu może nastąpić faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji tj. zaniechanie dotychczasowego sposobu ich wykorzystania. Nadto należy wskazać, że przy projektowaniu, budowie, przebudowie lub rozbudowie sieci gazowych służących do przesyłania i dystrybucji paliw gazowych mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. nr 97, poz. 1055). W § 9 ust. 6 tegoż rozporządzenia określona została szerokość stref kontrolowanych w zależności od średnicy gazociągu, natomiast z ust. 7 wynika, że dla gazociągów układanych w przecinkach leśnych powinien być wydzielony pas gruntu, szerokości po 2 m z obu stron osi gazociągu, bez drzew i krzewów. Reasumując powyższe wskazać należy, że w prawidłowym przebiegu procesu inwestycyjnego inwestor winien był w pierwszej kolejności uzyskać decyzję o wyłączeniu z produkcji gruntów leśnych, a następnie ubiegać się o udzielenie pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie powyższa kolejność nie została zachowana. Wydanie pozwolenia na budowę gazociągu nastąpiło zatem z naruszeniem art. 31 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż decyzje te nie mogą być wykonane. Wobec uchylenia decyzji, ich wykonanie w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwych i naruszało prawa skarżącego.