II SA/Gd 101/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Wojewody z dnia 21 listopada 2000 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 6 lipca 2000 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego D. S. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją ostateczną z dnia 3 listopada 1999 r., nr [...], Starosta, działając na podstawie art. 20, art. 21, art. 53 ust. 2 pkt 2, art. 55 ust. 1, art. 57 i art. 82 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) udzielił Zarządowi Gminy pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków po ich oczyszczeniu do rzeki P., oraz na wykonanie mechaniczno-biologicznej oczyszczalni ścieków w D. W dniu 4 maja 2000 r. D. S. złożył podanie o wznowienie postępowania administracyjnego w wyżej wymienionej sprawie z uwagi na okoliczność, że nie brał w nim udziału jako strona tego postępowania. Wyjaśnił, że na mocy pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty, Zarząd Gminy uprawniony jest do odprowadzania ścieków za pośrednictwem rowu melioracyjnego P. Wspomniany rów położony jest na kilkudziesięciu działkach gruntu, z których jedna stanowi własność D. S. Decyzją z dnia 6 lipca 2000 r. nr [...] Starosta, na podstawie art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) odmówił wznowienia postępowanie w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji ustalił, że rzeka P. objęta jest ewidencją urządzeń melioracyjnych i ze względu na parametry przekroju poprzecznego stanowi ciek melioracji wodnych podstawowych. Organ stwierdził, że własność gruntów pokrytych państwowymi wodami płynącymi stanowi własność Skarbu Państwa w granicach określonych liniami brzegów, co wynika z art. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne. W związku z tym niezgodne ze stanem rzeczywistym wpisy w ewidencji gruntów i księdze wieczystej nie zmieniają faktu, że właścicielem gruntu po rzeką P. zostaje Skarb Państwa. W odwołaniu od powyższej decyzji D. S. wniósł o jej uchylenie zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego, polegające na błędnym zastosowaniu art. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne, oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia 21 listopada 2000 r. nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymał mocy. II SA/Gd 101/08 W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że nie zasługiwały na uwzględnienie argumenty odwołującego się odnośnie własności gruntu znajdującego się pod ciekiem P.. Ciek ten nie stanowi bowiem rowu w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne, lecz jako urządzenie melioracji wodnej w świetle art. 92 w zw. z art. 1 tejże ustawy jest wodą płynącą stanowiącą własność Skarbu Państwa. W skardze na powyższą decyzję D. S. wniósł o jej uchylenie. Wskazał, że wbrew stanowisku organów jest właścicielem przedmiotowego gruntu, a to działek od nr [...] do [...], zaś ustawa wymaga by organ zawiadamiał właścicieli gruntów o toczącym się postępowaniu. Wobec tego zaskarżona decyzja odmawiająca wznowienia postępowania jest niezgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 20 listopada 2002 r. postępowanie w niniejszej sprawie zostało zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia sprawy toczącej się przed Sądem Rejonowym w K. o ustalenie charakteru cieku wodnego P. Wyrokiem z dnia 22 maja 2007 r., wydanym w sprawie o sygn. akt III Ca 579/06, z powództwa G. Ż. i innych przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Wojewodę i Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Marszałka Województwa o ustalenie, Sąd Okręgowy w G. zmienił zaskarżony wyrok Sądu Rejonowego w K. z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I C 104/05 w ten sposób, że ustalił, iż ciek wodny położony w miejscowości P., gmina D. o nazwie G. (potocznie zwany P.) jest ciekiem sztucznym – rowem, stanowiącym część składową nieruchomości, na których jest położony. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało podjęte postanowieniem z dnia 28 stycznia 2008 r. W piśmie z dnia 11 marca 2008 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę, oraz wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. II SA/Gd 101/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja, oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem prawa. Organy administracji publicznej prowadząc postępowanie administracyjne zobowiązane są do dokładnego i rzetelnego ustalenia kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów, oraz zgłoszonych żądań. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy niewątpliwie rozumieć przypadki, gdy stronie nie została doręczona decyzja ostateczna kończąca postępowanie administracyjne. Oznacza to pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. W takich przypadkach strona ma prawo żądać wznowienia postępowania w sprawie. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. Wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony (art. 147 zd. 2 k.p.a.), zaś termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z tej przyczyny biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2 II SA/Gd 101/08 k.p.a.). Organ administracji badając dopuszczalność wznowienia postępowania jest obowiązany ustalić, czy podmiot żądający wznowienia postępowania posiada przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, którego wznowienia się domaga. Obowiązek powyższy wynika z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którymi organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, oraz są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W niniejszej sprawie skarżący D. S. domagał się wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia 3 listopada 1999 r., udzielającą Zarządowi Gminy pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków do rzeki P. i wykonanie oczyszczalni ścieków. Organy obu instancji, na podstawie zebranego materiału dowodowego ustaliły, iż skarżący nie jest stroną postępowania w powyższej sprawie, w konsekwencji czego uznały, że wznowienie postępowania na skutek podania skarżącego było niedopuszczalne. Sąd tego stanowiska nie podzielił z następujących względów. W niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne, która w art. 1 określa, że wody stanowią własność Państwa, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, zaś w art. 2 stanowi, iż powierzchniowe wody stojące oraz wody w studniach i rowach stanowią własność właścicieli gruntów, na których się znajdują. Z kolei art. 4 cyt. ustawy stanowi, że grunty pokryte państwowymi wodami płynącymi stanowią własność Państwa w granicach określonych liniami brzegów. Opierając się na przywołanych wyżej przepisach ustawy z dnia 24 października 1974 r.– Prawo wodne organy obu instancji ustaliły, iż przedmiotowy ciek wodny jest wodą płynącą, w związku z czym stanowi własność Państwa, w konsekwencji również grunt pokryty ciekiem jest własnością Państwa. Opisanym wyżej wyrokiem z dnia 26 stycznia 2006 r. Sąd Okręgowy w G. jednoznacznie ustalił, iż ciek wodny położony w miejscowości P. gmina D. o nazwie G., potocznie zwany P., jest ciekiem sztucznym – rowem, stanowiącym część składową nieruchomości, na których jest położony. W tej sytuacji należy uznać, że organy obu instancji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny w niniejszej sprawie, naruszając w ten sposób przepisy art. 7 i art. 77 II SA/Gd 101/08 § 1 k.p.a. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem ustalona wyrokiem Sądu Okręgowego w G. okoliczność, iż przedmiotowy ciek wodny jest ciekiem sztucznym – rowem, skutkuje, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne, koniecznością ustalenia, czy skarżący D. S. jest właścicielem nieruchomości, przez którą rów przebiega. Ustalenie tej okoliczności jest niezbędne dla oceny, czy przysługiwały skarżącemu uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną Starosty z dnia 3 listopada 1999 r., a w konsekwencji czy dopuszczalne jest wznowienie tego postępowania na żądanie skarżącego. Przy ocenie legitymacji skarżącego do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony organy winny się odwołać do przepisu art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. musi mieć swoje oparcie w konkretnych przepisach prawa materialnego, a dopiero jego istnienie oraz związek z rozpoznawaną sprawą warunkuje przyznanie konkretnej osobie przymiotu strony w takim postępowaniu. Stroną jest zatem osoba fizyczna lub prawna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy też powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Tylko tak rozumiana strona postępowania musi mieć zagwarantowaną przez organ administracji możliwość wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym. W toku postępowania administracyjnego skarżący przedłożył odpis księgi wieczystej Kw Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K., z którego wynikało, że właścicielami nieruchomości położonej w D., powiat K. stanowiącej część działki gruntu oznaczonej nr [...] oraz część działki gruntu oznaczonej nr [...] są J. i J. S. Natomiast z ustaleń organu odwoławczego wynikało, że J. i J. S., zgodnie z ewidencją gruntów prowadzonej w Urzędzie Gminy są właścicielami działek gruntu nr [...] i [...] stanowiących fragment nieruchomości, przez którą przebiega przedmiotowy rów. II SA/Gd 101/08 Materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie pozostawiał zatem wątpliwości, co do okoliczności, kto jest właścicielem przedmiotowych nieruchomości, przez które przebiega przedmiotowy rów. Wątpliwości tych organy obu instancji w sposób jednoznaczny nie wyjaśniły naruszając przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że własność przedmiotowej działki przysługuje Skarbowi Państwa. Nadto organ, do którego zostało skierowane żądanie o wznowienie postępowania ma obowiązek ustalenia, czy podanie zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Brak ustaleń w tym zakresie skutkuje naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., mającym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wniesienie podania o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu skutkuje wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania również wówczas, gdy organ ustali, że wznowienia postępowania żądała osoba będąca stroną w postępowaniu objętym żądaniem wznowienia. Organ I instancji w tej mierze w uzasadnieniu zacytował fragment wniosku skarżącego o wznowienie postępowania, konkludując, że "przytoczona w uzasadnieniu wniosku przypadkowość podjęcia przez wnioskodawcę wiadomości o decyzji nie jest zgodna z faktem". Mimo takiego stwierdzenia organ nie wskazał czy wniosek został złożony w terminie czy z jego uchybieniem. Natomiast organ II instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził jedynie, że organ I instancji nie zarzucił stronie skarżącej przekroczenia terminu do złożenia wniosku lecz tylko wskazał, iż informację o zakończeniu postępowania wodnoprawnego powzięła z pisma wysłanego przez Starostę, a nie w sposób przypadkowy. Tego rodzaju dywagacje nie mogą zastąpić nałożonego na organy obowiązku szczegółowego wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia kwestii terminowości wniosku. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy wezmą pod uwagę, iż zgodnie z opisanym wyżej wyrokiem Sądu Okręgowego w G. przedmiotowy ciek wodny jest ciekiem sztucznym – rowem, w związku z czym podejmą wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności ustalą, kto jest właścicielem nieruchomości oznaczonych jako działki gruntu nr [...] i [...]. W razie ustalenia, iż właścicielem tejże nieruchomości jest skarżący D. S., organy rozważą, zgodnie z art. 28 k.p.a., czy postępowanie zakończone decyzją ostateczną Starosty z dnia 3 listopada 1999 r. dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku skarżącego, mając przy tym na uwadze, iż postępowanie o udzielenie II SA/Gd 101/08 pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków przez rów niewątpliwie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku właściciela tego rowu, albowiem zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i dochody z rzeczy; w tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ponadto organ dokona wyczerpujących ustaleń, czy skarżący zachował termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. W wyniku tak poczynionych ustaleń właściwy organ, zgodnie z art. 149 k.p.a., albo wznowi postępowanie i przeprowadzi postępowanie na nowo albo wyda decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Odnośnie kosztów postępowania Sąd, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) orzekł, jak w punkcie drugim sentencji wyroku.