II SA/Gd 101/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Starszy Referent Dorota Kotlarek po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. J. na decyzję Kolegium Odwoławczego w z dnia 4 listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie zasiłków rodzinnych oraz dodatków do zasiłków rodzinnych stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza z dnia 23 września 2009 roku nr [...] . Decyzją z dnia 23 września 2009r. Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza, po rozpoznaniu wniosku H. J. z dnia 31 sierpnia 2009r. odmówił przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci: S. J., W. J., B. J. i P. J. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na P. J.; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na S. J. i W. J. i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na B. J. i P. J. Powodem decyzji odmownej było przekroczenie kryterium dochodowego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie złożonego przez H. J. wniosku o ponowne ustalenie uprawnień do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2008/2009 stwierdzono, że podstawą ustalenia dochodu rodziny były dochody męża wnioskodawczyni z 2007r. w kwocie 28 124,46 zł tj. 2 343,71 miesięcznie. Dochody te uznano za dochód utracony na mocy art. 3 pkt 23 na podstawie świadectwa pracy męża. W styczniu 2008r. mąż zawarł kolejną umowę o pracę i uzyskał dochód za pierwszy pełen miesiąc tj. styczeń 2008r. w kwocie 4 343 zł. Na mocy art. 3 pkt 24 dochód rodziny powiększono o dochód uzyskany na podstawie zaświadczenia pracodawcy. Dochód na osobę w rodzinie po uwzględnieniu dochodu uzyskanego przekracza kwotę kryterium dochodowego i wynosi 723,83 zł. Do wniosku dołączone zostało porozumienie zmieniające warunki zatrudnienia męża i ustalające nową wysokość wynagrodzenia od lipca 2009r. Zaświadczenie to nie może być potraktowane w kategoriach dochodu uzyskanego w rozumieniu § 2 i § 18 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) i na jego podstawie ponownie ustalone prawo do świadczeń. Odwołanie od decyzji wniosła H. J. wskazując, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem, gdyż dochód rodziny od lipca 2009r. wynosi 2536,65 zł, w związku z czym przysługują jej świadczenia rodzinne. Decyzją z dnia 4 listopada 2009r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 31 sierpnia 2009r. H. J. zwróciła się z ponownym wnioskiem o przyznanie świadczeń rodzinnych za okres zasiłkowy 2008/2009 . W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo uznał, że wnioskowane świadczenia rodzinne nie przysługują. W szczególności zaś Kolegium wskazało, że obliczając dochód na osobę w rodzinie należało przyjąć dochód członków rodziny z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy tj. roku 2007. Z zaświadczenia Urzędu Skarbowego w C. z dnia 11 września 2009r. wynika, iż dochód netto wynosił 28.214,02 zł, a miesięcznie 2.351,16 zł. Dochody te należało uznać za utracone na mocy art. 3 pkt 23 w związku z utratą zatrudnienia (świadectwo pracy z dnia 31 grudnia 2007r.). W styczniu 2008r. została zawarta z mężem wnioskodawczyni umowa o pracę z nowym pracodawcą z wynagrodzeniem miesięcznym netto 4343,00 zł i ta kwota stanowiła dochód rodziny przy rozpatrywaniu wniosku o świadczenie rodzinne z dnia 31 sierpnia 2009r. Wobec przekroczenia kryterium dochodowego odmowa przyznania świadczeń jest zgodna z prawem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku H. J. wniosła o uchylenie decyzji z dnia 4 listopada 2009r. jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w okresie zasiłkowym 2007/2008 decyzją nr [...] przyznano jej świadczenia rodzinne na dzieci. W roku 2008, gdy zarobki małżonka wzrosły, skarżąca osobiście poinformowałam o tym organ I instancji. Natychmiast pozbawiono rodzinę zasiłków rodzinnych i wydano decyzję o odmowie przyznania świadczeń rodzinnych nr [...] z dnia 7 maja 2008 r. W dniu 30 września 2008 r. skarżąca złożyła wniosek o zasiłek rodzinny z dodatkami na okres zasiłkowy 2008/2009 z zaświadczeniem o dochodach za 2007 rok. W związku z uzyskanym dochodem męża w styczniu 2008 roku dochód na osobę w rodzinie przekroczył kwotę kryterium dochodowego i decyzją nr [...] z dnia 21 października 2008 r. odmówiono przyznania świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2008/2009. W dniu 31 sierpnia 2009r. skarżąca złożyła ponownie wniosek o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci: S. J., W. J., B. J. i P. J. na okres zasiłkowy 2008/2009. Do wniosku dołączyła umowę o pracę obowiązującą od 1 lipca 2009 r. oraz zaświadczenie o wynagrodzeniu męża za lipiec 2009 r. Skarżąca wskazała, iż składając wniosek dnia 31 sierpnia 2009r. przedstawiła dokumenty określające datę utraty dochodu oraz wysokość uzyskanego dochodu z pierwszego pełnego miesiąca - za lipiec 2009 przez jej męża. Podniosła, że rzeczywiste dochody jej rodziny od 1 lipca 2009 r. wynoszą 2536,65 zł, co daje 422,76 zł miesięcznie na osobę. Skarżąca korzysta z urlopu wychowawczego, mąż pracuje i otrzymuje wynagrodzenie z jednego źródła. Wyliczony przez organ pomocy społecznej dochód na osobę w wysokości 723,83 zł miesięcznie dotyczy okresu, w którym mąż wykonywał pracę na innym stanowisku. Stanowisko to utracił z dniem 1 lipca 2009 r., a co za tym idzie także wynagrodzenie z nim związane. W ocenie skarżącej podany przez organ I instancji powód odmowy - przekroczone kryterium dochodowe jest niesłuszny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca dotknięte są wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 Kpa. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przepis ten spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 Kpa. Podkreślić również trzeba, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym decyzja organu administracji państwowej, rozstrzygająca ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tegoż organu, jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata) (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 1981 r. SA 895/81 ONSA 1981/1 poz. 47). Dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie powagi rzeczy osądzonej, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów. Tożsamość musi odnosić się też do przedmiotu, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w ełni przejęta przez nowy akt. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Wskazać też trzeba, że powagi rzeczy osądzonej nie narusza zastosowanie trybów nadzwyczajnych. (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że na wniosek skarżącej złożony w dniu 30 września 2008r., wydana została przez Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej – działającego z upoważnienia Burmistrza decyzja z dnia 1 października 2008r. odmawiająca przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci: S. J., W. J., B. J. i P. J.; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na P. J.; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na S. J. i W. J.; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej wnioskowany na B. J. i P. J. Decyzja ta dotyczyła odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń na okres zasiłkowy 2008/2009. Bezsporne jest, że skarżąca nie odwoływała się od tej decyzji i że decyzja ta jest ostateczna. Decyzją z dnia 23 września 2009r. Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza, po rozpoznaniu wniosku H. J. złożonego w dniu 31 sierpnia 2009r. odmówił przyznania zasiłku rodzinnego na dzieci: S. J., W. J., B. J. i P. J.; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na P. J.; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na S. J. i W. J.; dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na B. J. i P. J. Decyzja ta dotyczyła odmowy przyznania wnioskowanych świadczeń na okres zasiłkowy 2008/2009. Obie wskazane powyżej decyzje dotyczą takich samych świadczeń rodzinnych oraz tego samego okresu zasiłkowego 2008/2009. Wynika to w sposób nie budzący wątpliwości zarówno z treści obu tych decyzji, jak i uzasadnienia zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 listopada 2009r., w której to organ stwierdził wprost, że rozpoznawał po raz drugi sprawę dotyczącą świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2008/2009. Odnosząc cytowane powyżej uregulowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji organów administracji obu instancji, albowiem rozstrzygana w niniejszym postępowaniu sprawa dotycząca świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2008/2009, tj. okres od 1 września 2008r. do dnia 31 sierpnia 2009r. została już uprzednio załatwiona inną decyzją ostateczną, dotyczy tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym. Art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 Kpa oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wobec tego, że Sąd stwierdził nieważność obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć, jakakolwiek ich kontrola merytoryczna, również w zakresie argumentacji podniesionej w skardze, nie jest możliwa. Oznacza to, że Sąd nie badał zarzutów podniesionych przez skarżącą , dotyczących trafności decyzji organu I instancji i organu odwoławczego, a zawarte w wyroku rozstrzygnięcie w związku z tym ma charakter wyłącznie procesowy. Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać przy tym należy, że w dniu 17 października 2008r. została uchwalona ustawa o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456), której art. 1 pkt 1 lit. a wprowadził nowy okres zasiłkowy i od dnia 1 listopada 2009r. okres zasiłkowy oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Jednocześnie w art. 2 ust. 1 wskazanej ustawy postanowiono, że okres zasiłkowy rozpoczynający się w dniu 1 września 2008r., na który ustala się prawo do świadczeń rodzinnych przedłuża się do dnia 31 października 2009r. Stosownie zaś do ust 2. zmiana decyzji następuje z urzędu i nie wymaga zgody strony. Wprawdzie w podstawie prawnej decyzji organu I instancji przywołano art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 października 2008r., to jednak ani z uzasadnienia tej decyzji, ani też uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika aby przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy organy zajmowały się okresem od 1 września 2009r. do 31 października 2009r., mimo że we wniosku skarżąca domagała się również świadczeń na rok szkolny 2009/2010. W ocenie Sądu wniosek złożony przez skarżącą w dniu 31 sierpnia 2009r. dotyczył przedłużonego okresu zasiłkowego 2008/2009 o czas od 1 września 2009r. do dnia 31 października 2009r. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, że wobec uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy pierwotnego okresu zasiłkowego, postępowanie w zakresie świadczeń za okres od 1 września 2008r. do dnia 31 sierpnia 2009r. powinno zostać umorzone. Natomiast w zakresie prawa do świadczeń rodzinnych na okres od 1 września 2009r. do dnia 31 października 2009r. winna zostać wydana stosowna decyzja merytoryczna.