II SA/Gd 1012/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek-Sienkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13 sierpnia 2024 r. nr GG.ZUZ.0143.3.2024.KT w przedmiocie informacji o środowisku postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczonego wpisu. Decyzją z dnia 23 lutego 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako Dyrektor Zarządu Zlewni, organ) udzielił Gminie Miasta pozwolenia wodnoprawnego m.in. na kształtowanie nowego koryta cieku naturalnego pn. P. oraz wykonanie robót w wodach. J. M., który nie był stroną w ww. postępowaniu, wystąpił do organu za pomocą poczty elektronicznej (e-maila) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie operatu wodnoprawnego złożonego w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. W odpowiedziach z dnia 27 maja 2024 r. i 11 czerwca 2024 r. organ wyjaśnił wnioskodawcy, że możliwe jest udostępnienie wyłącznie poszczególnych części operatu wodnoprawnego odnoszących się do informacji o środowisku i jego ochronie, po wskazaniu przezeń konkretnych intersujących go danych i informacji w tym zakresie. W piśmie z dnia 12 czerwca 2024 r. wnioskodawca wystąpił do Dyrektora Zarządu Zlewni wyjaśniając, że nie zgadza się z przedstawioną interpretacją informacji publicznej. Wnioskodawca poinformował, że mając na uwadze przewlekłość postępowania wnioskuje o udostępnianie przedmiotowego operatu wodnoprawnego w trybie ustawy o ochronie środowiska w całości. W odpowiedzi z dnia 19 czerwca 2024 r., wysłanej w dniu 25 czerwca 2024 r., organ przekazał wnioskodawcy notę obciążeniową w wysokości 5,3 zł za wyszukiwanie dokumentów oraz przekształcanie informacji polegające na skanowaniu dokumentów. Po uiszczeniu przez wnioskodawcę ww. kwoty pismem z dnia 28 czerwca 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni poinformował wnioskodawcę, że możliwe jest udostępnienie wyłącznie poszczególnych części operatu wodnoprawnego odnoszących się do informacji o środowisku i jego ochronie. Jednocześnie organ przesłał stronę tytułową operatu oraz spis treści (do części opisowej operatu) i załączników (do części graficznej operatu). Pismem z dnia 3 sierpnia 2024 r. (data wpływu: 5 sierpnia 2024 r.) wnioskodawca wystąpił o wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie w zakresie operatu wodnoprawnego, w związku z brakiem udostępnienia tego operatu w żądanym zakresie. Decyzją z dnia 13 sierpnia 2024 r. nr GG.ZUZ.0143.3.2024.KT Dyrektor Zarządu Zlewni odmówił wnioskodawcy udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie w zakresie przedmiotowego operatu wodnoprawnego. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał art. 20 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej jako u.i.o.ś.), zgodnie z którym władze publiczne mogą odmówić udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie po rozważeniu interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w konkretnym przypadku, jeżeli udostępnienie tych informacji może naruszyć prawa własności intelektualnej, o których mowa w ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2509) lub w ustawie z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 1170). Organ wyjaśnił, że w jego ocenie operat wodnoprawny jest materiałem chronionym prawem autorskim, w związku z powyższym zaszłaby możliwość naruszenia tego prawa na skutek udostępnienia go w całości wnioskodawcy (możliwe jest udostępnienie tego opracowania fragmentarycznie, w zależności od treści). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2509) przedmiotem prawa autorskiego jest każdy przejaw działalności twórczej o indywidualnym charakterze, ustalony w jakiejkolwiek postaci, niezależnie od wartości, przeznaczenia i sposobu wyrażenia (utwór). W szczególności przedmiotem prawa autorskiego są utwory wyrażone słowem, symbolami matematycznymi, znakami graficznymi (literackie, publicystyczne, naukowe, kartograficzne oraz programy komputerowe) - art. 2 ust. 1 ww. ustawy. Operat przedłożony na poczet sprawy nr GD.ZUZ.3.4210.730.2023.KT zawiera elementy swoiste, takie jak wybór i podział treści, tytuły rozdziałów oraz przytoczone dane źródłowe, które zostały osiągnięte dzięki indywidualnemu i twórczemu wkładowi pracy autora operatu. Operat wodnoprawny stanowi wnikliwe opracowanie, które zawiera rozwiązania projektowe, które wymagają wiedzy technicznej. W zależności od celu i skali przedsięwzięcia operat wodnoprawny może zawierać różne informacje. Niemniej zawsze musi składać się z dwóch części - opisowej i graficznej. Twórca - w oparciu o przeprowadzone analizy, z uwzględnieniem aktów prawnych - przedstawił w operacie, co na przedmiotowy temat wie, a wnioski w nim zawarte stanowiły podstawę do określenia przedsięwzięć do realizacji w ramach pozwolenia wodnoprawnego. Ww. opracowanie posiada indywidualny i twórczy charakter, spełniając cechy utworu w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Wobec powyższego zaznaczono wnioskodawcy możliwość udostępnienia wyłącznie konkretnych intersujących go danych i informacji z operatu wodnoprawnego, odnoszących się do środowiska i jego ochrony, aby dokonać późniejszej oceny czy określone do udostępnienia części/fragmenty opracowana nie będą naruszyć prawa własności intelektualnej. Organ przypomniał również, że wnioskodawca sam zawnioskował o udostępnianie operatu wodnoprawnego w całości w formie elektronicznej, a w przypadku braku możliwości przekazania go w całości, o udostępnianie spisu treści oraz spisu załączników (przedmiotowe żądanie spełniono w drugiej części - pismo z dnia 28 czerwca 2024 r.). Decyzję doręczono stronie w dniu 21 sierpnia 2024 r. (vide: zwrotne potwierdzenie odbioru). Decyzja zawierała pouczenie, zgodnie z którym stronie służy odwołanie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, za pośrednictwem Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji. W piśmie z dnia 4 września 2024 r. zatytułowanym "skarga na decyzję wydaną przez Dyrektor Zarządu Zlewni w Gdańsku w dniu 13 sierpnia 2024 (sygnatura pisma GG.ZUZ.0143.3.2024.KT)" skierowanym do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wnioskodawca, na podstawie art. 127 § 1 i § 2 oraz art. 129 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 14 ust 4 Prawa wodnego, we własnym imieniu zaskarżył decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku z dnia 13 sierpnia 2024 o odmowie udostępnienia informacji o środowisku ze względu na potencjalne naruszenie prawa własności intelektualnej, o którym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 3 ustawy. Pismem z dnia 9 września 2024 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku przekazał ww. pismo wnioskodawcy z 4 września 2024 r. do Dyrektora Zarządu Zlewni wskazując, że po analizie przepisów u.i.o.ś. organ ten stwierdza, że ww. pismo (skarga) została skierowana do niewłaściwego podmiotu. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 2 pkt 1 u.i.o.ś. do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. W konsekwencji Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku przesłał ww. pismo wnioskodawcy do Dyrektora Zarządu Zlewni celem przekazania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Pismem z dnia 18 września 2024 r., nadanym w dniu 24 września 2024 r., Dyrektora Zarządu Zlewni przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku pismo wnioskodawcy z 4 września 2024 r. wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd obowiązany jest skontrolować, czy wniesiona skarga spełnia ustawowe warunki dopuszczenia jej do rozpoznania. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Wśród ww. przesłanek odrzucenia skargi można wyróżnić przesłanki dopuszczalności zaskarżenia w węższym znaczeniu oraz w szerszym znaczeniu. Niewątpliwie jedną z przesłanek sensu stricto jest obowiązek wniesienie skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z § 2 tego przepisu przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Powyższa przesłanka ma charakter merytoryczny, a nie formalny, zatem nie ma prawnych możliwości konwalidacji skargi (odmiennie niż w przypadku niedochowania przez skarżącego wymagań formalnych). Skoro zaś skarga jest niedopuszczalna, to sąd administracyjny jest zobowiązany ją odrzucić (T. Woś, M. Romańska [w:] H. Knysiak-Sudyka, T. Woś, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 58, nr 9). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 13 sierpnia 2024 r., którą odmówiono skarżącemu udostępnienia informacji o środowisku, którą wydano na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112), dalej jako u.o.i.ś. Zgodnie z powołanym przepisem odmowa udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie następuje w drodze decyzji. Zauważyć trzeba, że ustawodawca nie przewidział formy decyzji dla pozytywnego załatwienia sprawy, tj. udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji, co stanowi czynność materialno-techniczną organu. Natomiast w celu zapewnienia stronie możliwości ochrony prawa do żądania informacji w przypadku odmowy udostępnienia takiej informacji organ ma obowiązek wydać decyzję administracyjną. Wprowadzenie takiej regulacji stanowi włączenie do polskiego systemu prawnego postanowień dyrektywy 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG oraz Konwencji o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do wymiaru sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (zwanej Konwencją z Aarhus). Z wymienionych aktów wynika m.in., że odmowa informacji ma mieć formę pisemną oraz być opatrzona odpowiednim uzasadnieniem i pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych (M. Bar, J. Jendrośka [w:] M. Bar, J. Jendrośka, Komentarz do wybranych przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. II, LEX/el. 2024, art. 20, nr I.2). Co więcej, zgodnie ze wskazanymi aktami wnioskodawca, który uważa, że jego wniosek o udostępnienie informacji został zignorowany, niesłusznie odrzucony (w całości lub częściowo), nieodpowiednio rozpatrzony lub w inny sposób potraktowany niezgodnie z uregulowaniami dyrektywy, miał dostęp do procedury odwoławczej na drodze administracyjnej, przeprowadzanej przez inny organ władzy publicznej lub przez niezależny i bezstronny organ powołany na mocy przepisów prawa. Ponadto, poza administracyjną drogą odwoławczą, należy zapewnić wnioskodawcom również dostęp do postępowania odwoławczego przed sądem lub innym niezależnym i bezstronnym organem powołanym na mocy przepisów prawa, którego rozstrzygnięcia są ostateczne (ibidem, nr II.1). Przepisy u.o.i.ś. nie wskazują expressis verbis na możliwość złożenia odwołania od decyzji odmownej (podobnie jak nie regulują kwestii nie udzielenia odpowiedzi na wniosek bądź częściowej odpowiedzi na wniosek), jednakże skoro zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy odmowa udostępnienia informacji ma formę decyzji administracyjnej, to przysługuje od niej odwołanie do organu wyższego stopnia, a następnie skarga do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego (ibidem, nr II.3 i II.5; postanowienie WSA w Bydgoszczy z 14 października 2024 r. sygn. II SA/Bd 703/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast w przypadku, gdy do udostępnienia informacji właściwy jest organ, nad którym nie ma organu wyższego stopnia, to należy przyjąć, że stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz stosownie do art. 52 § 4 p.p.s.a. strona może wnieść skargę bez skorzystania z tego prawa. W niniejszej sprawie decyzję jako organ I instancji wydał Dyrektor Zarządu Zlewni w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Stosownie zaś do art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 z późn.zm.) właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego w stosunku do dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich w sprawach określonych ustawą. A zatem – co prawidłowo wskazał organ I instancji w pouczeniu swojej decyzji z 13 sierpnia 2024 r. – wnioskodawcy przysługiwało odwołanie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Jednocześnie bezsporne jest, że przedmiotowa decyzja nie została poddana kontroli organu odwoławczego pomimo takiego wymogu, co musi skutkować jej odrzuceniem bez możliwości odniesienia się do meritum sprawy, tj. kwestii dopuszczalności udostępnienia operatu wodnoprawnego jako informacji o środowisku. Niemniej jednak należy podkreślić, że sytuacja ta nie jest wynikiem błędnego działania skarżącego. Wprost przeciwnie, organ I instancji prawidłowo pouczył (s. 3 decyzji), a skarżący zasadnie wniósł odwołanie do organu II instancji. To Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku doszedł do nieprawidłowych wniosków analizując przepisy u.o.i.ś. i cofając odwołanie wnioskodawcy do organu I instancji celem przesłania do tutejszego Sądu (co organ I instancji uczynił). Owszem, dokument sporządzony przez wnioskodawcę został błędnie zatytułowany "skarga na decyzję", ale pod tą nazwą wnioskodawca wskazał "W trybie art. 127 § 1 i § 2 oraz art. 129 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 14 ust 4 Prawa wodnego" – a zatem jego intencją było wniesienie odwołania, czyli uruchomienie postępowania przed organem II instancji. W konsekwencji należy uznać, że odwołanie to zostało skutecznie wniesione i – wobec odrzucenia skargi w niniejszej sprawie – powinno zostać rozpoznane przez organ II instancji. Dopiero rozstrzygnięcie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku będzie mogło być przedmiotem rozpoznania przez tutejszy Sąd. Natomiast brak takiego rozstrzygnięcia będzie uprawniał skarżącego do domagania się ochrony przysługującego mu prawa do uzyskania informacji poprzez złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, a następnie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu II instancji. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec wniesienia skargi bez uprzedniego wyczerpania trybu administracyjnego, sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 1. Zgodnie zaś z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy, o czym orzeczono w punkcie 2.