II SA/Gd 1018/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2024 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 15 września 2023 r., nr WOP.7722.154.2023.ŁP w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego M. T. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wniesiona do Sądu przez Pana M. T. skarga dotyczyła postanowienia Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (PWINB) z 15 września 2023 r., utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Budowlanego w Chojnicach (PINB) z 26 lipca 2023 r. w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: PINB powołując się na art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) – dalej jako "p.b.", wskazanym powyżej postanowieniem wstrzymał prowadzenie robót budowlanych obejmujących budowę parterowego budynku rekreacji indywidualnej, trwale związanego z gruntem, o pow. zab. 45,51 m2 wraz z zadaszonym tarasem o powierzchni 24,18 m2, usytuowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości C. (gm. B.), wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia, którego inwestorem jest Pan M. T., zam. [..], ul. N. [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przedmiotowy obiekt został w gotowej formie przetransportowany na teren w/w działki, a następnie posadowiony na przygotowanym i wypoziomowanym podłożu wykonanym z bloczków betonowych stanowiących jego fundament. Jest to obiekt parterowy, trwale związany z gruntem, o konstrukcji drewnianej, szkieletowej, obudowanej z zewnątrz panelami PVC, a od środka deskami. Dach dwuspadowy, o konstrukcji drewnianej, kryty blachodachówką. Przy obiekcie wykonano zadaszony taras (podest) na gruncie. Obiekt wyposażony jest w instalacje: elektryczną, wodociągową i kanalizacji sanitarnej podłączoną do bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe znajdującego się na terenie działki. W świetle art. 3 pkt 2 p.b., obiekt będący przedmiotem postępowania należy uznać za budynek. Wskazać należy również, że za brakiem trwałego związania z gruntem nie może przemawiać sam fakt możliwości demontażu i przeniesienia obiektu w inne miejsce. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów. Trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu, jednakże w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. W ocenie PINB, gabaryty przedmiotowego obiektu oraz sposób jego posadowienia na gruncie, pozwalają uznać go za budynek trwale związany z gruntem. PWINB wydając zaskarżone postanowienie stwierdził, że sporny obiekt został posadowiony na betonowych bloczkach ustawionych na gruncie. Przy obiekcie wykonano zadaszony taras (podest na gruncie). Obiekt wyposażony jest w instalacje: elektryczną, wodociągową i kanalizacji sanitarnej podłączoną do zbiornika na nieczystości ciekłe znajdującego się w odległości ok. 3 m od budynku. Łącznie powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu wynosi (45,51 m2 + 24,18 m2) = 69,7 m2. PWINB podzielił stanowisko PINB, że w przedmiotowej sprawie został zrealizowany obiekt budowlany pełniący funkcję rekreacji indywidualnej, trwale związany z gruntem. Organ drugiej instancji podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji, że obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania należy uznać za budynek. O trwałości związania z gruntem nie przesądza takie czy inne powiązanie obiektu z gruntem, ale to czy obiekt budowlany, uwzględniając jego parametry, cechy konstrukcji a nawet materiały, w których jest zbudowany, pozwalają przyjąć, że jest w stanie oprzeć się siłom natury, które mogłyby spowodować jego przemieszczenie się z obecnej lokalizacji. O tym, czy określony obiekt jest "trwale związany z gruntem" w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. nie decyduje zatem ani sposób i metoda związania z gruntem, ani też technologia wykonania fundamentu. We wniesionej do Sadu skardze, skarżący domagał się uchylenia postanowień organów obu instancji, wskazując m.in., że nie zgadza się, że obiekt będący przedmiotem postępowania jest trwale związany z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. Skoro w obiekt budowlany nie jest trwale związany z gruntem, to nie spełnia warunków o jakich mowa w art. 3 pkt 2 p.b., aby możliwe byłoby uznanie go za budynek. PWINB odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, potwierdzając stanowisko prezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Sąd zważył, co następuje: Zgodnie z art. 48 ust. 1 p.b., organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych (art. 3 pkt 1 p.b.). Budynek to taki zaś obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2). Istotą sporu w niniejszym postępowaniu była kwalifikacja przedmiotowego obiektu budowlanego jako budynku. Kwestia jest istotna dla skarżącego, ponieważ prawidłowa kwalifikacja obiektu budowlanego może mieć wpływ na wysokość opłaty legalizacyjnej (por. art. 49d p.b.) oraz koszty postępowania egzekucyjnego. Zgodnie z art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 § 2 tej ustawy, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, chyba że dotyczy obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenia (§ 4). Natomiast w myśl art. 121 § 5 ustawy, wysokość grzywny, o której mowa w § 4, stanowi, w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z tego wynika, że zasadniczo wysokość grzywny dla osób fizycznych nie może przekroczyć 10 000 zł, z wyjątkiem grzywny nakładanej w razie egzekucji obowiązku rozbiórki budynku, której wysokość nie jest w ten sposób ograniczona i zależy od powierzchni budynku oraz ustalonej ceny za 1 m2. Zatem jak wynika z przywołanej wcześniej definicji, budynek musi posiadać fundament. W ocenie Sądu ustalenia organów w tym zakresie uznać należy za niedostateczne. Po pierwsze, uzasadnienie postanowienia PINB w tym zakresie jest sprzeczne, co umknęło PWINB, który podzielił ocenę organu pierwszej instancji. Z jednej strony organ wskazuje, że sporny obiekt budowlany posadowiony na przygotowanym i wypoziomowanym podłożu wykonanym z bloczków betonowych stanowiących jego fundament, z drugiej uznaje, że budynek jest trwale związany z gruntem i nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów. Zatem nie jest jasne, czy PINB stwierdził istnienie fundamentu czy też uznał, ze obiekt jest trwale związany z gruntem pomimo jego braku.. Do tej niejasności nie odniósł się PWINB uznając, że – jak można wywnioskować z treści uzasadnienia, że sporny obiekt budowlany posadowiono na fundamencie, co czyni go budynkiem. Ustawodawca nie ustanowił legalnej definicji fundamentu. Brak legalnej definicji pojęcia "fundament" skutkuje koniecznością ustalenia jego zakresu z odwołaniem się do dyrektyw wykładni językowej nakazującej przyjąć znaczenie nadawane danemu pojęciu w języku potocznym. W języku tym przyjmuje się, że pojęcie "fundamentów" oznacza "osadzoną w gruncie dolną część budowli lub podstawę konstrukcji (np. maszyny)", fundamenty mogą być różne, np. "stopowe - pod słupy, ławowe - pod ściany, płytowe - pod całe obiekty, na gruntach o niedostatecznej nośności fundamenty opiera się na palach, studniach, kesonach" (Encyklopedia Popularna PWN, Warszawa 1982, s. 223). Oznacza to, że fundamentem będzie "osadzona w ziemi dolna część budynku" – dolna płaszczyzna fundamentu musi znajdować się pod powierzchnią ziemi, zaś przeniesienie fundamentu w inne miejsce musi wymagać prac ziemnych. Fundament jest elementem konstrukcyjnym budynku, który zapewnia jego stabilność i trwałość (istotą budynku jest m.in. to, że niezmiennie znajduje się w tym samym miejscu) i przenosi ciężar budynku na grunt. Zdaniem Sądu, organy administracji nie poczyniły dostatecznych ustaleń celem stwierdzenia, czy sporny obiekt budowlany osadzono na fundamencie. Z protokołu oględzin wynika jedynie, że obiekt posadowiono na bloczkach betonowych ustawionych na gruncie. Załączone zdjęcia nie przedstawiają sposobu posadowienia tego obiektu. Aby móc dokonać oceny, czy sporny obiekt posiada fundament w rozumieniu wskazanym powyżej przez Sąd, należało ustalić m.in. sposób ułożenia bloczków, w tym sposób osadzenia ich na/w podłożu, ilość użytych bloczków oraz sposób w jaki połączone są z obiektem budowlanym i na jakiej powierzchni. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu postanowienia stwierdził istnienie "podłoża wykonanego z bloczków", jednakże protokół oględzin zawiera informację o bloczkach ustawionych na gruncie. Różnica jest istotna, ponieważ w przypadku osadzenia obiektu na bloczkach ustawionych na gruncie pojawia się pytanie, czy ustawienie bloczków wymagało prac ziemnych i czy samo ustawienie na nich obiektu ma charakteru niewzruszalny. W przypadku stwierdzenia występowania fundamentu, należało wyjaśnić, jakiego jest rodzaju w świetle definicji wskazanej powyżej. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 §1 K.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). W ocenie Sądu organy administracji nie wypełniły należycie powyższych dyrektyw postępowania administracyjnego, w efekcie czego uznanie przedmiotowego obiektu budowlanego za budynek nastąpiło co najmniej przedwcześnie. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej jako - P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie, uznając to za wystarczające do ponownego, właściwego załatwienia sprawy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 K.p.a. PWINB posiada bowiem kompetencje merytoryczno-reformacyjne umożliwiające wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, zgodnego z wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszym wyroku, w szczególności uprawniony jest, stosownie do art. 136 § 1 K.p.a., do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 P.p.s.a., zasądzając od PWINB na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, na którą składa się uiszczony wpis sądowy. Sprawę rozpoznano w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, z godnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a., w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.