II SA/Gd 102/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk,, Sędzia NSA Jan Jędrkowiak, Protokolant Marta Went, po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. M. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 14 stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie uprawnień kombatanckich oddala skargę. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych decyzją z dnia 14 stycznia 2004r. Nr[...], powołując się na przepisy art.127 § 3 i art.138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 25 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997r. Nr 142, poz. 950 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 9 września 2003r., Nr [...] o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej o pozbawieniu M. M. uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu wskazano, że uprawnienia kombatanckie zainteresowany uzyskał z mocy orzeczenia Zarządu Wojewódzkiego Związku Bojowników o Wolność i Demokrację w Gdańsku z 26 sierpnia 1978r. z tytułu utrwalania władzy ludowej w okresie od 5 kwietnia 1945r. do 31 sierpnia 1945r. W wyniku postępowania weryfikacyjnego decyzją z dnia 2 czerwca 1999r. utrzymaną w mocy decyzją z dnia 23 lipca 1999r. pozbawiono M. M. uprawnień kombatanckich. Wyrokiem z dnia 17 maja 2001r. sygn. akt II S.A./Gd 1792/99 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę strony na decyzję Kierownika Urzędu. Decyzją z dnia 9 września 2003r. Kierownik Urzędu odmówił uchylenia decyzji własnej w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich. Organ ustalił, że strona w dniu 5 czerwca 2003r. złożyła podanie, które Kierownik Urzędu zakwalifikował jako wniosek o uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 § 1 kpa. Organ uznał, że strona nie wskazała, aby w przedmiotowej sprawie zaistniały jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające uchylenie decyzji ostatecznej. Stosownie do art. 16 § l ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach określonych w kodeksie. Z powyższego przepisu wyrażającego zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynika, że decyzja taka nie może być w zasadzie wzruszona w trybie postępowania administracyjnego, z wyjątkami ściśle określonymi w przepisach kpa. Jednym z takich wyjątków jest przepis art. 154 kpa., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ wskazał, iż przepisy kpa nie definiują pojęcia "słuszny interes strony". Zdaniem organu, tenże słuszny interes strony nie może się jednak sprowadzać do obchodzenia innych przepisów prawa, tj. w niniejszej sprawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego. W interesie strony leżałoby uniknięcie sankcji wskazanego wyżej przepisu ustawy, jednakże organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa) i w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do zachowania przyznanych uprawnień kombatanckich zobowiązane są do podjęcia decyzji o ich pozbawieniu. Według organu jest niewątpliwy fakt, że zainteresowany uzyskał uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu utrwalania władzy ludowej w ramach służby w Milicji Obywatelskiej. Działalność w ramach Milicji Obywatelskiej nie może być uznana za działalność kombatancką w rozumieniu ustawy o kombatantach. Z akt sprawy wynika, że zainteresowany walczył z oddziałami niemieckimi tylko wówczas, gdy pełnił służbę w Milicji Obywatelskiej. W tej sytuacji według Naczelnego Sądu Administracyjnego zbędne było przeprowadzenie dowodów na poparcie twierdzeń strony, gdyż dowody te nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia. Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 30 ustawy z 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. z 1995r. Nr 74 poz. 368 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu wiąże w sprawie ten sąd lub organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zdaniem organu wskazane okoliczności zgodnie z treścią dyspozycji przepisu art. 25 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002r. Nr 42 poz. 371 ze zm.) stanowią podstawę do pozbawienia uprawnień kombatanckich. Jednocześnie organ podkreślił, że skarżący w żaden sposób nie wykazał, aby spełniał przesłanki przewidziane w treści przepisu art. 25 ust. 2 pkt 2 zd. 2 wymienionej wyżej ustawy warunkujące zachowanie dotychczasowych uprawnień kombatanckich. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. M. wnosząc o jej unieważnienie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, iż Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie wziął pod uwagę zeznań świadków Z. S. oraz R. M. a także oświadczenia E. O. z dnia 8 października 2003r, którzy to jednoznacznie potwierdzili, że na terenie G. w 1945r. funkcjonariusze milicji byli kierowani do akcji wspólnie z żołnierzami Wojska Polskiego i wypełniali te same zadania w walce z wrogiem. Skarżący twierdzi, że jedyną możliwością brania czynnego udziału w walce z okupantem było wstąpienie do Milicji Obywatelskiej. Jego zdaniem nie utrwalał on władzy ludowej lecz walczył z niedobitkami niemieckimi. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację powołaną w uzasadnieniach wydanych decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego samego organu wydanej w I instancji jest art. 154 kpa, zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (§ 1. W przypadkach wymienionych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej (§ 2). Postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie tego przepisu ma za przedmiot ustalenie przesłanek wzruszenia obowiązującej decyzji, która może być prawidłowa pod względem prawnym albo też może być dotknięta wadami niekwalifikowanymi, a więc nie dającymi podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności. Przepis art. 154 § 1 kpa ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, ażeby można było wzruszyć decyzję. Ma o być po pierwsze decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po wtóre za wzruszeniem decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Z użycia w przepisie spójnika "lub" wynika, że wystarczą racje interesu społecznego bądź tylko wzgląd na słuszny interes strony, a może być tak, że obydwa te interesy będą zaspokojone zmianą lub uchyleniem decyzji. Wymagania interesu społecznego lub słusznego (a więc kwalifikowanego) interesu strony należy ustalić w konkretnej sprawie i uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. W wyroku z 20 grudnia 1991r., sygn. akt II SA 893/91 (ONSA z 1993r., Nr 2, poz. 33) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, że "w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 154 kpa zmiana okoliczności faktycznych, jaka nastąpiła po dniu wydania dotychczasowej decyzji, może mieć znaczenie tylko dla oceny występowania przesłanek interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Natomiast zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialnoprawnym". Organ administracyjny stosuje przepis art. 154 kpa na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika z użycia w nim słowa "może", wprowadzającego dopuszczalność wyboru konsekwencji prawnych przez organ. Działanie na zasadzie uznania administracyjnego wymaga od organu respektowania postanowień art. 7, a w konsekwencji wykorzystania posiadanych możliwości w celu załatwienia sprawy pozytywnego dla strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego. (por. B. Adamiak, J. Borkowski Komentarz do k.p.a., CH Beck, W-wa 2003, str. 685) Bezsporny jest fakt, iż decyzja, o zmianę której wnosił skarżący w piśmie nadanym do Kierownika Urzędu w dniu 5 czerwca 2003r., była ostateczna i nie przyznawała uprawnień, a zatem spełniona była pierwsza przesłanka zastosowania przedmiotowego przepisu. Kwestią sporną okazało się ustalenie, czy za jej zmianą przemawiał słuszny interes strony lub interes społeczny. W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji organ uznał, iż nie wykazano, aby za uchyleniem lub zmianą przedmiotowej decyzji przemawiał w jakimkolwiek zakresie słuszny interes strony, ani też interes społeczny. Niekwestionowany fakt zatrudnienia skarżącego, nawet przez stosunkowo krótki okres, w strukturach Milicji Obywatelskiej pozwala na twierdzenie, iż interes społeczny mógłby się uchyleniu lub zmianie przedmiotowej decyzji sprzeciwić. Zgodzić się trzeba również ze stanowiskiem Kierownika Urzędu co do tego, że słuszny interes strony nie może prowadzić do obejścia przepisów prawa, w tym przypadku art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach. W tym kontekście, pozytywnemu dla strony załatwieniu sprawy sprzeciwiają się konkretne racje interesu społecznego, a zatem ocenę organu co do braku przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji z dnia 23 lipca 1999r. uznać trzeba za prawidłową. W niniejszej sprawie podkreślić należy, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 17 maja 2001r., sygn. akt IISA/Gd 1792/99 Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku oddalił skargę M. M. na decyzję Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 23 lipca 1999r. w przedmiocie pozbawienia uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu NSA stwierdził, iż "żadna działalność skarżącego w ramach Milicji Obywatelskiej nie może być uznana za działalność kombatancką w rozumieniu ustawy o kombatantach. Z akt administracyjnych a także twierdzeń skarżącego wynika, że walczył on z oddziałami niemieckimi tylko wówczas, gdy pełnił służbę w Milicji Obywatelskiej. W tej sytuacji zbędne było przeprowadzenie dowodów na poparcie jego twierdzeń. Dowody te nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy". Zgodzić się trzeba z organem, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiązała w sprawie organ administracji, a to na mocy z art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Należy jednak zwrócić uwagę, że w stanie prawnym z daty podjęcia zaskarżonej decyzji, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, ustawą z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2004r., wprowadzono w art. 99 zapis, zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004r., z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny, oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym organ nie mógł zaprezentować odmiennej od wyrażonej przez NSA oceny prawnej w niezmienionym stanie prawnym, jak również w takim samym stanie faktycznym. Bowiem bezsporna pozostawała w sprawie okoliczność służby skarżącego w Milicji Obywatelskiej, nadto organ jak wynika z treści zaskarżonej decyzji nie kwestionuje faktu uczestnictwa skarżącego w walce z oddziałami niemieckimi w trakcie pełnienia tej służby. Nie naruszył zatem prawa organ administracji wydając zaskarżona decyzję, w tym przepisów postępowania i zasady wynikającej z art. 80 kpa. Zaskarżona decyzja nie narusza art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371 ze zm.), który stanowi, że pozbawia się uprawnień kombatanckich osoby, które na mocy dotychczasowych przepisów uzyskały uprawnienia kombatanckie wyłącznie z tytułu działalności w latach 1944-1956 w charakterze "uczestników walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej" lub innych tytułów niż wymienione w art. 1 ust. 2, w art. 2 oraz w art. 4 tej ustawy. Z kolei art. 2 pkt 2 ustawy stanowi wprawdzie, że za działalność kombatancką uznaje się udział w okresie do 31 grudnia 1945r. w walkach o zachowanie suwerenności i niepodległości państwa polskiego w zmilitaryzowanych służbach państwowych, jednakże równocześnie art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" tej ustawy przesądza jednoznacznie o tym, że uprawnienia kombatanckie nie przysługują osobie, która w latach 1944-1956 pełniła służbę lub funkcję i była zatrudniona w strukturach Urzędów Bezpieczeństwa, Służby Bezpieczeństwa i Informacji Wojskowej, a także nadzorujących je komórkach jednostek zwierzchnich związanych ze stosowaniem represji wobec osób działających na rzecz suwerenności i niepodległości Rzeczypospolitej Polskiej, chyba że osoba przedłoży dowody, że do wymienionych służb i organów została skierowana przez organizacje niepodległościowe lub przez te organizacje była zwerbowany w celu udzielenia im pomocy (art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy). Należy wskazać, że Milicja Obywatelska, która utworzona została dekretem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 7 października 1944r. o Milicji Obywatelskiej (Dz. U. Nr 7 poz. 33), miała wprawdzie znamiona zmilitaryzowanej służby państwowej, jednakże z mocy wyraźnego postanowienia dekretu była prawnopubliczną formacją służby Bezpieczeństwa Publicznego. Zatem skoro skarżący brał udział w walkach z Niemcami, to uczestniczył w tych walkach jako osoba zatrudniona w strukturach Urzędu Bezpieczeństwa (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 20 lutego 2002r., IIIRN 216/02, Wokanda z 2002r. nr 10, poz. 26, z dnia 11 stycznia 2002r., III RN 177/00, OSNP z 2002r. nr 9, poz. 201, z dnia 18 stycznia 2002r., IIIRN 191/00, Prok. I Pr. Z 2002r. nr 5, poz. 53). Powołane wyżej i ugruntowane orzecznictwo nie pozwala zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego wyrażonym w piśmie z dnia 22 maja 2002r., poprzedzającym wszczęcie przez Kierownika Urzędu postępowania w trybie art. 154 kpa, co do tego, że opisanym zakresie zmieniała się "interpretacja niektórych artykułów ustawy z dnia 24 stycznia 1991r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego". Wobec zatem nieprzedłożenia przez M. M. wymaganych przepisem art. 21 ust. 3 ustawy dowodów, że do wymienionych służb i organów została skierowana przez organizacje niepodległościowe lub przez te organizacje była zwerbowany w celu udzielenia im pomocy sprawia, iż należy uznać za prawidłową decyzję o odmowie uchylenia decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich, podjętą w trybie art. 154 kpa. Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) skargę jako niezasadną oddalił.