II SA/Gd 102/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lipca 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. S. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 listopada 2018 r., nr [..], w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Zaskarżone postanowienie wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 23 sierpnia 2018 r. S. S. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie budowy obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję gospodarczą o wymiarach 2,80 m x 3,00 m, wniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [..], obręb ewidencyjny O., gmina W. Rozpoznając powyższy wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 9 października 2018 r. odmówił zawieszenia postępowania, pouczając przy tym stronę, że na postanowienie to nie służy zażalenie. Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, domagając się jego uchylenia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 16 listopada 2018 r., na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z niedopuszczalnością zażalenia z przyczyn przedmiotowych, gdyż na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie. Wyjaśnił, że odnośnie art. 101 § 3 k.p.a. wielokrotnie pojawiały się wątpliwości interpretacyjne co do dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Obecnie jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowała się jednolita linia w tym zakresie, zgodnie z którą zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia zarzucając, że wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj: - art. 101 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje, mimo, że wskazany przepis przewiduje zażalenie na postanowienie "w sprawie zawieszenia postępowania", a zatem dotyczy zarówno postanowienia pozytywnego, jak i negatywnego w stosunku do żądania wniosku o wydanie tego rozstrzygnięcia (o zawieszeniu postępowania, o odmowie zawieszenia postępowania), - art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, podczas gdy stosownie do art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie przysługuje również na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu skargi przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym określenie "w sprawie zawieszenia postępowania", użyte obok określenia "o odmowie podjęcia postępowania", obejmuje tak rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania, jak i o odmowie jego zawieszenia (tak przyjął m.in. WSA w Warszawie w postanowieniach z dnia 18 lutego 2013 r., VII SA/Wa 1987/12, LEX nr 1324133, oraz z dnia 2 czerwca 2011 r., II SA/Wa 453/11, LEX nr 1086875). W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszym postępowaniu objęto postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 listopada 2018 r., w którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 października 2018 r. o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie budowy obiektu budowlanego. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był przepis art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Art. 134 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Natomiast zgodnie z art. 144 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Organ odwoławczy uznał, opierając się na przepisach art. 141 § 1 w zw. z art. 101 § 3 k.p.a., że zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest niedopuszczalne, a Sąd to stanowisko podziela. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że zażalenie przysługuje tylko wówczas, gdy w przepisie wyraźnie je przewidziano. Natomiast stosownie do aktualnego, w dacie podejmowania zaskarżonego postanowienia, brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest już stanowisko, iż aktualną treść art. 101 § 3 k.p.a. należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu postępowania ("w sprawie zawieszenia postępowania") oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania ("w sprawie odmowy podjęcia postępowania"). Natomiast na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania zażalenie nie przysługuje (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 987/19, LEX nr 2664580). Wbrew twierdzeniom skarżącego, takie rozumienie art. 101 § 3 k.p.a. jest wynikiem przede wszystkim wykładni językowej tego przepisu. Przed nowelizacją k.p.a., wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6, poz. 18 ze zm.), która weszła w życie w dniu 11 kwietnia 2011 r., przepis art. 101 § 3 k.p.a. brzmiał: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie." Obecnie przepis ten brzmi: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Dodając do dotychczasowej treści przepisu wyrażenie "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" ustawodawca spowodował zmianę znaczenia zwrotu "w sprawie zawieszenia postępowania". Sformułowanie "w sprawie" odnosi się nie tylko do zwrotu: "zawieszenia postępowania", ale też do zwrotu "odmowy podjęcia postępowania", przez co powyższy przepis w istocie wyraża myśl: "Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo w sprawie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie". Skoro więc w przepisie tym posłużono się zwrotem "w sprawie odmowy podjęcia postępowania" przez który ustawodawca rozumie jedynie postanowienia negatywne, to nie ma podstaw, aby w stosunku do postanowień "w sprawie zawieszenia postępowania" dokonywać wykładni rozszerzającej ten zwrot, zamiast ograniczać go wyłącznie do postanowień o zawieszeniu postępowania. Taką językową interpretację tego przepisu potwierdza również jego wykładnia celowościowa. Istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było bowiem pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Uzasadnienia takiego założenia poszukiwać przede wszystkim należy w zasadzie szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) wymagającej od organu administracji publicznej wnikliwego i szybkiego działania w sprawie, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Co do zasady bowiem postępowanie administracyjne powinno być zakończone w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Uzasadnione jest zatem wyłączenie możliwości odrębnego zaskarżania postanowień, które nie tylko nie hamują biegu postępowań administracyjnych, ale też nakierowane są na kontynuowanie postępowania administracyjnego, co w konsekwencji oznacza zwiększenie jego sprawności. Zauważyć przy tym trzeba, iż taki był też cel nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a., którą m.in. wprowadzono do porządku prawnego nowy rodzaj środka zaskarżenia, tj. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Cel ten został również niejako wzmocniony nawiązującą do tej skargi ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz.U. Nr 34, poz. 173). Gdyby przyjąć, że określenie "w sprawie zawieszenia postępowania", użyte obok określenia "o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania", obejmuje zarówno rozstrzygnięcie o zawieszeniu postępowania, jak i o odmowie jego zawieszenia, tak jak oczekuje tego skarżący, czyniłoby to zbędną nowelizację art. 101 § 3 k.p.a. Interpretacja ww. przepisu, jaką proponuje skarżący, prowadziłaby do podważenia założenia o racjonalności prawodawcy. Trudno bowiem przyjmować, aby racjonalny ustawodawca z jednej strony wprowadzał mechanizmy udrażniające przebieg postępowania, a z drugiej strony utrzymywał te, które mogą służyć jego przedłużaniu (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2016 r., I OSK 339/16, LEX nr 2010380). Zwrócić przy tym należy uwagę, że strona niezadowolona z rozstrzygnięcia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona jednak możliwości jego kontroli, gdyż - na podstawie art. 142 k.p.a. – może go kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2018 r., II OSK 2079/17, LEX nr 2461007). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zarzuty skargi okazały się niezasadne. W rozpoznawanej sprawie, w dacie wydania zaskarżonego postanowienia obowiązywały bowiem przepisy k.p.a. w brzmieniu po nowelizacji, zaś za prawidłowe – w świetle nowego brzmienia art. 101 § 3 k.p.a. – należało uznać stanowisko organu administracji, że na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego skarżącemu nie przysługiwało zażalenie. Dodać należy, iż powołana w skardze dotychczasowa wykładnia art. 101 § 3 k.p.a., że zwrot ten obejmuje wszystkie cztery rodzaje postanowień dotyczących zawieszenia postępowania, przedstawiona m.in. w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 4/00, jest już nieaktualna wobec zmiany treści tego przepisu dokonanej z dniem 11 kwietnia 2011 r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako bezzasadną. Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.