II SA/Gd 1025/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Jakub Chojnacki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. S. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 17 lipca 2024 r., nr SO-IX.756.388.2024.KS w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Pan J. S. (Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewody Pomorskiego z 17 lipca 2024 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Starosta Kartuski w dniu 2 lipca 2021 r. wydał decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o pow. 0,2736 ha położonej w obrębie P., gmina Ż., numer księgi wieczystej [...], poprzez udzielenie E. S.A. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej, stanowiącej inwestycję celu publicznego. Decyzją z 5 grudnia 2022 r. Wojewoda Pomorski utrzymał tą decyzję w mocy. W dniu 13 maja 2024 r. Starosta Kartuski wystosował upomnienie, w którym Skarżący został wezwany do wykonania obowiązku w terminie 7 dni od dnia otrzymania upomnienia, wynikającego z decyzji z 2 lipca 2021 r. utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Pomorskiego z 5 grudnia 2022 r., Postanowieniem z 11 czerwca 2024 r. Starosta Kartuzki nałożył na Skarżącego grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 1.000,00 zł. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w myśl art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się, stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej łub wyższej kwocie, z tym że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł. Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 200.000 zł (art. 121 § 1-3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Na koniec organ dodał, że zobowiązany może uniknąć zapłaty grzywny w celu przymuszenia, ponieważ w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). W wyniku wniesionego zażalenia Wojewoda Pomorski postanowieniem z 17 lipca 2024 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Kartuskiego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że w zażaleniu na postanowienie organu egzekucyjnego o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia możliwe jest jedynie zakwestionowanie dopuszczalności oraz prawidłowości skorzystania przez organ egzekucyjny ze środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W drodze takiego zażalenia nie można natomiast kwestionować zasadności obowiązku, do którego wykonania grzywna ma przymusić. Organ drugiej instancji zgodził się ze Starostą Kartuskim i stwierdził, że ten prawidłowo i zasadnie zastosował wobec Skarżącego najmniej dolegliwy środek egzekucyjny, który nie powoduje powstania wysokich kosztów egzekucyjnych. Zastosowanie tego środka daje Skarżącemu, po wykonaniu obowiązku, możliwość wystąpienia do organu egzekucyjnego z wnioskiem o umorzenie lub zwrot grzywny w celu przymuszenia, co sprawia, że dolegliwość tego środka egzekucyjnego w przypadku wykonania obowiązku jest dla zobowiązanego znikoma. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że ustalając wysokość grzywny organ egzekucyjny kierował się przede wszystkim efektywnością egzekucji i miał na uwadze charakter egzekwowanego obowiązku, przy czym zaznaczono, że wysokość ustalana jest w ramach uznania administracyjnego. Zatem kierując się zasadą uzasadnionego uznania administracyjnego oraz zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka przymusu organ egzekucyjny nałożył na zobowiązanego grzywnę w wysokości 1.000 zł. Grzywna została wyznaczona na poziomie 1/10 maksymalnej wysokości, jaką organ może jednorazowo nałożyć na osobę fizyczną (10.000 zł), zgodnie z artykułem 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponieważ jest to pierwszy środek egzekucyjny zastosowany w tej sprawie organ uznał za zasadny wysokość zastosowanej wobec Skarżącego grzywny w celu przymuszenia ustalona na poziomie 1/10 maksymalnej wysokości, bowiem jeżeli Skarżący nie wykona obowiązku organ pierwszej instancji będzie miał możliwość nałożenia kolejnej grzywny w wyższej kwocie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Wojewody Pomorskiego z 17 lipca 2024 r. Pan J. S. podniósł, że zgoda na ograniczenie korzystania z nieruchomości została na nim wymuszona, a inwestycja celu publicznego przeprowadzana na działce [...] jest w istocie inwestycją prywatną, co narusza art. 64 konstytucji, gdyż łamie jego prawo własności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Kontrola zaskarżonego orzeczenia przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), przeprowadzana jest przez pryzmat zgodności tego postanowienia z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Z racji tej sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody Pomorskiego z 17 lipca 2024 r., którym utrzymano w mocy decyzję Starosty Kartuskiego z 11 czerwca 2024 r. o nałożeniu na Skarżącego grzywny w kwocie 1.000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku niepieniężnego, wynikającego z decyzji Starosty Kartuskiego z 2 lipca 2021 r. ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości należącej do Skarżącego, oznaczonej numerem działki [...] o pow. 0,2736 ha położonej w obrębie P., gmina Ż., numer księgi wieczystej [...], poprzez udzielenie E. S.A. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie linii elektroenergetycznej kablowej nn 0,4 kV o długości 117 m, na głębokości 0,8 m, stanowiącej inwestycję celu publicznego. Podstawą prawną działań organów były przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r., poz. 2505 ze zm. - dalej jako "u.p.e.a."). Zgodnie z art. 1a pkt 12 lit. b) tiret pierwsze tej ustawy, środkiem egzekucyjnym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym jest m.in. grzywna w celu przymuszenia. W myśl art. 119 u.p.e.a., grzywnę nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego, a także, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jak natomiast stanowi art. 122 § 1 i 2 u.p.e.a., środek ten nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 oraz postanowienie o nałożeniu grzywny. Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Zgodnie z § 3 omawianego przepisu, podmiotowi zobowiązanemu przyznano możliwość zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny. Zaskarżone rozstrzygnięcie zawiera wymagane przepisami art. 122 § 2 pkt 1 i pkt 2 u.p.e.a. wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym we wskazanym terminie Organ ustalając jej wysokość uwzględnił zasady postępowania egzekucyjnego, w tym określone w art. 7 § 2 u.p.e.a. (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 u.p.e.a. (zasada niezbędności). Prawidłowo uznał też, że skoro grzywna nakładana jest na zobowiązanego po raz pierwszy, to jej wysokość (1.000 zł) powinna spełnić swój cel w postaci wykonania przez Skarżącego nałożonego obowiązku. Podkreślić należy, że w razie wykonania obowiązku grzywna może zostać zwrócona w części (75%) lub w całości (art. 126 u.p.e.a.), albo gdy nie została zapłacona lub ściągnięta podlega umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). To od zobowiązanego zależy zatem czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji czy poniesie koszty nałożonej grzywny. W tych też okolicznościach Sąd uznał, że organy obu instancji, właściwie zastosowały grzywnę w celu przymuszenia, w tym jej wysokość. Poczynione przez organy administracji ustalenia faktyczne oraz ocena prawna są prawidłowe. Odnosząc się zarzutów i żądań skargi należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Podnoszone przez Skarżącego zarzuty dotyczące prawidłowości decyzji Wojewody Pomorskiego z 5 grudnia 2022 r. orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej numerem działki [...] o pow. 0,2736 ha położonej w obrębie P., gmina Ż., pozostają poza granicami sprawy rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu. Jak zasadnie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 sierpnia 2024 r., III OSK 2776/22: "Organ egzekucyjny nie jest (...) uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, co wynika wprost art. 29 § 1 u.p.e.a. Organ egzekucyjny nie jest władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Nie jest też uprawniony do kontroli istniejących decyzji, na podstawie których wystawiono tytuł wykonawczy. Celem postępowania egzekucyjnego w administracji pozostaje doprowadzenie do wykonania spoczywającego na zobowiązanym obowiązku. W czasie trwania tego postępowania nie powinno dochodzić do powtórnego kwestionowania jego istnienia, ani tym bardziej zasadności realizacji, zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. Wobec powyższego Sąd na podstawie a podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.