II SA/Gd 103/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant: Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 listopada 2001r.. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. z dnia 3 października 2001r., nr [...]. Decyzją z dnia 3 października 2001r. Nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w G. po ponownym rozpatrzeniu wniosku Z. L. odmówił przyznania mu specjalnego zasiłku okresowego i zasiłku okresowego. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 43 ust. 1, art.. 3, art. 4, art. 31 ust. 1, art. 31a ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w wyniku postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego na skutek uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny w Gdańsku decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 maja 1999r. Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez Zastępcę Dyrektora tutejszego Ośrodka z dnia 9 marca 1999 r. ustalono, iż wnioskodawca spełnia dwie, z wskazanych w art. 3 ustawy o pomocy społecznej, przesłanki udzielenia pomocy, tj. jest bezrobotny i długotrwale choruje, spełnia on również kryterium dochodowe określone w art. 4 tej ustawy. Rodzinie skarżącego nie przysługuje specjalny zasiłek okresowy, świadczenie to może bowiem zostać przyznane w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie lub rodzinie nie spełniającej kryterium dochodowego określonego w art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Pomimo spełnienia kryteriów warunkujących uzyskanie zasiłku okresowego organ administracji odmówił przyznania pomocy w tej formie, powołując się na znacznie ograniczone możliwości finansowe tutejszego ośrodka spowodowane przekazywaniem niewystarczającej ilości środków na realizację zadań zleconych, które pokrywają jedynie wydatki na świadczenia o charakterze obligatoryjnym. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, potrzeby uprawnionych mogą być uwzględnione jeżeli odpowiadają celom oraz możliwościom pomocy społecznej, a brak środków uniemożliwia przyznanie wnioskowanej formy pomocy. Z. L. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazał, iż spełnia kryteria przyznania zasiłku, a sytuacja jego rodziny uległa pogorszeniu w związku z ciężką chorobą. Decyzją z dnia 22 listopada 2001r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż z akt sprawy wynika, że odwołujący (lat 53) się prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną i dwójką dzieci (20 i 16 lat).Odwołujący się jest rencistą, całkowicie niezdolnym do pracy i z tego tytułu pobiera świadczenie rentowe w wysokości 559,75 zł oraz zasiłki rodzinne w wysokości 82,40 zł; żona ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności, nie pracuje, od sierpnia 2001r. otrzymuje z opieki społecznej zasiłek stały wyrównawczy w wysokości 104,50 zł, rodzina otrzymuje dodatek mieszkaniowy w kwocie 139,21 zł. Łączny dochód rodziny wynosi 947,51 zł i jest niższy od kryterium ustawowego wynoszącego 1.261 zł, dodatkowo rodzina spełnia również kryterium określone w art. 3 ustawy – w rodzinie występuje bowiem długotrwała choroba. Rodzina wnioskodawcy spełnia zatem kryteria ustawowe do ubiegania się o świadczenia pieniężne z opieki społecznej, w tym również o zasiłek okresowy. Organ I instancji od wielu lat systematycznie udziela rodzinie wsparcia, w miarę posiadanych możliwości finansowych. W niniejszej sprawie odmówiono rodzinie zasiłku okresowego oraz zasiłku okresowego specjalnego (z powodów formalnych), jednak 2 października 2001r. rodzina otrzymała zasiłek celowy w wysokości 50 zł. Organ I instancji wskazał, iż środki przekazane na zadania zlecone gminie wystarczają jedynie na pokrycie jedynie zadań obligatoryjnych. Sytuacja finansowa rodziny uległa poprawie, bowiem żona odwołującego się od sierpnia 2001r. otrzymuje zasiłek stały wyrównawczy w wysokości 104 zł.50 gr., jest to pomoc udzielana również przez pomoc społeczną, a zatem w październiku br. rodzina wnioskodawcy otrzymała łączną pomoc w wysokości 154 zł.50 gr. Nadto organ odwoławczy podkreślił, że zasiłki okresowe są świadczeniami fakultatywnym i uznaniowymi, bowiem organ może, lecz nie musi takiego świadczenia przyznać. Rzeczą powszechnie znaną są trudności finansowe ośrodków pomocy społecznej w tym również ośrodka w G., który nie jest w stanie w pełni zaspokajać potrzeb wszystkich potrzebujących, jednak w pierwszej kolejności ma obowiązek wykonywać swoje ustawowe zadania obligatoryjne jak zasiłki stałe, stałe wyrównawcze, renty socjalne. Z. L. wniósł skargę na powyższą decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc zarzut rażącego naruszenie prawa. Skarżący wskazał, iż mimo wydanego wyroku przez Sąd, organy administracji wydały identyczne decyzje jak poprzednio i nie zastosowały się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku. Rozpoznając ponownie sprawę organy pomocy społecznej nie kierowały się potrzebami rodziny a skarżący do chwili obecnej nie otrzymał rzetelnie udokumentowanych dowodów, szczegółowo określających, zgodnie z zaleceniami Sądu, bilans posiadanych środków i wydatków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tj. Dz.U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) osobom i rodzinom może być przyznany zasiłek okresowy z pomocy społecznej, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód rodziny nie przekracza kryterium dochodowego osoby lub rodziny ustalonego zgodnie z art. 4 ust. 1, a dochody oraz posiadane zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie ich niezbędnych potrzeb, w szczególności - ze względu na długotrwała chorobę i brak możliwości zatrudnienia. Skarżący spełnia kryteria przyznania zasiłku okresowego wynikające z art. 31 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 4 ust. 1 tej ustawy . Art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej stanowi, iż potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Zasiłek okresowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych (zasiłek stały, renta socjalna) właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 31 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.(vide: uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 2001r. sygn. akt SK 15/01 publ. OTK 8/01 poz. 252, stwierdzającego, że przepis art. 31 ust.1 ustawy o pomocy społecznej jest zgodny z art. 67 ust. 2 Konstytucji, w którym podkreślono między innymi, że z art. 31 ust.1 ustawy o pomocy społecznej nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie przewidzianej tym przepisem; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 1998 r. sygn. akt I SA 748/98 stwierdzający, że zasiłek okresowy nie jest świadczeniem obowiązkowym z pomocy społecznej, a ustawodawca w art. 31 ust. 1 ustawy z 1990 r. o pomocy społecznej przewidział to świadczenie jako fakultatywne, stanowiąc, że zasiłek okresowy "może być przyznany (...)", a nie, że zasiłek przysługuje, jak to zostało uregulowane w art. 27 ust. 1 tej ustawy w odniesieniu do zasiłku stałego.) Przedstawiona w tym zakresie ocena prawna organu II instancji jest prawidłowa. Uznaniowość nie oznacza jednak dowolności organu w tym zakresie, zarówno co do rodzaju przesłanek odmowy przyznania zasiłku jak i oceny ich zaistnienia w konkretnym przypadku. Uznanie administracyjne podlega kontroli organu odwoławczego. Organy administracji wskazały, iż powodem odmowy przyznania zasiłku okresowego są aktualne możliwości pomocy społecznej i brak środków na jego wypłatę. Okoliczność ta, co do zasady, zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej może stanowić przesłankę odmowy przyznania zasiłku okresowego. W decyzji organ winien jednak poczynić ustalenia umożliwiające dokonanie kontroli zaistnienia takiej przesłanki, w przeciwnym razie w istocie powołanie się na ogólnikową formułę braku środków i możliwości pomocy społecznej umożliwiałoby oddalenie wniosku w każdej sytuacji, wyłączając możliwość weryfikacji tak motywowanej decyzji. W zaskarżonej decyzji brak jest ustaleń, umożliwiających dokonanie oceny, iż przyznanie skarżącemu zasiłku w objętym jego wnioskiem okresie przekraczałoby możliwości pomocy społecznej, wyznaczone wielkością posiadanych przez organy pomocy społecznej środków finansowych. W szczególności brak jest w niej ustaleń odnośnie wysokości otrzymanych w badanym okresie środków finansowych, wielkości środków wydatkowanych na zadania zlecone o charakterze obowiązkowym i fakultatywnym, szacunku potrzeb w tym zakresie, ilości osób objętych pomocą społeczną i ubiegających się o przyznanie takiej pomocy. W niniejszej sprawie toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2001r. sygn. akt IISA/Gd 1317/99, uchylającym decyzję organu I i II instancji orzekającą o odmowie przyznania zasiłku okresowego specjalnego. W wyroku tym Sąd ocenił postępowanie poprzedzające ich wydanie jako niepełne a decyzję uznał za przedwczesną, podkreślając, iż brak możliwości finansowych organu pomocy społecznej musi wynikać z rzetelnie udokumentowanych dowodów, szczegółowo określających bilans posiadanych środków i wydatków, nie zaś z ogólnikowego stwierdzenia o braku możliwości finansowych. Ponadto Sąd wskazał na brak potrzeby rozważania możliwości przyznania zasiłku okresowego specjalnego w sytuacji, gdy rodzina odwołującego się spełnia warunki określone w art. 31 ustawy o pomocy społecznej do przyznania zasiłku okresowego. Organy administracji w toku ponownego rozpatrywania sprawy nie wykonały zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie przedstawiły one bowiem w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć szczegółowego rozliczenia posiadanych środków na zasiłki okresowe i ich wydatkowania i nie udokumentowały braku środków, na który powołały się w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji. Zgodnie z art. 30 obowiązującej poprzednio ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74 poz. 368 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiązała organ administracji oraz sąd. W sytuacji, kiedy Sąd stwierdził istotne uchybienia w postępowaniu dowodowym, uniemożliwiające mu rozstrzygnięcie, uchylił zaskarżony akt i przekazał sprawę organowi administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia, organ ten był związany wskazaniem Sądu co do uzupełnienia postępowania. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 587/97 Lex nr 47823) Organy administracji w niniejszej sprawie nie wykonały wytycznych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, co skutkuje uchyleniem wydanych decyzji. W toku postępowania organ administracji uchybił obciążającym go z mocy art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., obowiązkom wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz naruszył art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Naruszenie przepisów postępowania mogło wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ administracji winien dokonać szczegółowych ustaleń w zakresie możliwości finansowych pomocy społecznej w okresie, którego dotyczył wniosek, szczegółowo przedstawić wysokość środków pozostających w dyspozycji organu oraz sposób ich wydatkowania i dopiero po ustaleniu tych okoliczności rozważyć czy istniała możliwość przyznania skarżącemu zasiłku okresowego. Organ administracji winien wziąć pod uwagę, iż w niniejszej sprawie rozpoznanie wniosku dotyczącego zasiłku za okres sprzed daty wejścia w życie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.), winno nastąpić na podstawie przepisów dotychczasowych. Art. 150 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przewiduje bowiem zastosowanie jej przepisów do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy. Niniejsza sprawa w dacie wejścia w życie ustawy była sprawą zakończoną decyzją ostateczną. Uchylenie tej decyzji skutkuje koniecznością zastosowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przepisów obowiązujących w okresie za jaki skarżący domagał się świadczenia. Przepisy nowe znajdą natomiast zastosowanie do świadczeń przyznawanych od dnia 1 maja 2004 r. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona decyzja może podlegać wykonaniu. Ponieważ zaskarżona i uchylona decyzja dotyczyła odmowy przyznania zasiłku z pomocy społecznej i nie podlegały wykonaniu, orzekanie o możliwości jej wykonania w okresie od wydania do uprawomocnienia się wyroku było bezprzedmiotowe.