II SA/Gd 103/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie : Sędzia WSA Barbara Skrzycka-Pilch (spr.) Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 5 października 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 grudnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości 1/ uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 21 lipca 2004 r., nr [...], 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 21 lipca 2004r., nr [...] Prezydent Miasta , na podstawie art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.) oraz art. 123 § 1 kpa zaopiniował pozytywnie proponowany przez Zarząd Dróg i Zieleni w G. wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] i [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] wpisana w księdze wieczystej nr KW [...] Sądu Rejonowego w G., stanowiącą własność A. P. Organ wskazał, że wstępny projekt nieruchomości stanowi integralną część postanowienia. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedstawiony do zaopiniowania wstępny projekt podziału nieruchomości nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Ch.-Ł. rejonu ul. [...] w G., zatwierdzonego uchwałą nr VI/124/2003 Rady Miasta Gdańska z dnia 27 lutego 2003r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 66 z dnia 13 maja 2003r., poz. 1027). Teren objęty wstępnym projektem podziału zgodnie z w/w planem przeznaczony jest pod ulicę główną [...], dwie jezdnie po dwa pasy ruchu, trasa tramwajowa, projektowana tzw. ulica "[...]", sposobu zagospodarowania tymczasowego nie ustala się. Przedmiotowy projekt podziału jest związany z przebudową skrzyżowania ulic [...] i [...] – projektowana działka oznaczona na wstępnym projekcie podziału literą A stanowi teren pod przebudowę skrzyżowania, zaś projektowana działka oznaczona literą B objęta jest zagospodarowaniem dotychczasowym, zaś docelowo zostanie przeznaczona po ulicę główną [...] tzw. [...]. A. P. wniosła zażalenie na powyższe postanowienie, w którym wskazała, że nie wyraża zgody na proponowany podział nieruchomości będącej jej własnością i wnosi o wykupienie całej działki, co uwolni ją od niepewności co do możliwości, sposobu oraz terminów zagospodarowania tego terenu. Wskazała, że dotychczasowe decyzje i postanowienia w sprawie są sprzeczne, zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie określono w sposób wymagany i jednoznaczny istotnych warunków inwestycji na terenie jej działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 14 grudnia 2005r., sygn. akt [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa oraz art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku planu stosuje się przepisy art. 94. W pierwszym etapie postępowania podziałowego organ administracyjny zobowiązany jest dokonać ustaleń w zakresie zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu. W przedmiotowej sprawie organ I instancji postanowieniem pozytywnie zaopiniował projekt podziału przedmiotowej nieruchomości, jako zgodnej z ustaleniami planu. Według ustaleń tego planu przedmiotowa działka położona jest na terenie oznaczonym w planie nr 030 – jest to ulica główna [...], dwie jezdnie po dwa pasy ruchu, trasa tramwajowa, projektowana tzw. ulica "[...]". W przedmiotowej sprawie spełniona została przesłanka dopuszczalności podziału w/w działki z punktu widzenia zgodności z ustaleniami planu. Organ wskazał jednocześnie, że zaskarżone postanowienie nie daje podstawy do przeprowadzenia podziału przedmiotowej nieruchomości, bowiem kończy ono dopiero pierwszy etap postępowania podziałowego. Drugą fazą postępowania podziałowego jest ocena projektu podziału, które kończy się wydaniem przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Organ II instancji wskazał ponadto, że zarzuty zawarte w zażaleniu pozostają poza przedmiotem niniejszego postępowania. Podniósł, że w zasadzie o tym, w jaki sposób będzie podzielona nieruchomość decyduje jej właściciel, jednakże przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczają ograniczenia właściciela w tym zakresie m.in. w sytuacji, gdy podział ten jest niezbędny dla realizacji celu publicznego, którym jest m.in. budowa drogi publicznej. W takim przypadku wyzbycie się jej przez właściciela następuje albo w drodze czynności prawnej albo w drodze wywłaszczenia. A. P. wniosła skargę do Sądu na powyższe rozstrzygnięcie, w której zarzuciła naruszenie art. 12 § 1 kpa i art. 10 § 1 kpa, poprzez niedokonanie wnikliwej i właściwej oceny podstaw prawnych wydanego przez organ I instancji postanowienia z dnia 21 lipca 2004r. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że brak jest podstaw do przyjęcia, że proponowany podział nieruchomości jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, będącym podstawą opracowania obowiązującego planu, w zależności od potrzeb plan powinien uwzględniać tymczasowe sposoby zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu. W przypadku braku takich ustaleń w planie, nie można podejmować decyzji dotyczących zmian w zagospodarowaniu terenu zarówno ze strony właściciela nieruchomości jaki i urzędu. W ocenie skarżącej decyzje organów administracji naruszają również art. 8 kpa podważając zaufanie obywatela do organów Państwa. \W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, powołując się na argumentacje faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto organ II instancji wskazał, że uwzględnienie w planie zagadnienia dotyczącego tymczasowego zagospodarowania terenu nie było w obowiązujących wcześniej przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i nie jest w obecnie obowiązującej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bezwzględne. Uzależnione jest to od okoliczności faktycznych uzasadniających dokonanie takiego ustalenia. Z akt sprawy wynika, że całość działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej przeznaczona jest pod budowę ulicy głównej [...], z tym jednak, że inwestycja ta realizowana będzie etapami. Z uwagi na konieczność poprawy bezpieczeństwa ruchu na skrzyżowaniu uznano, iż w pierwszej kolejności istnieje potrzeba remontu i przebudowy przedmiotowego skrzyżowania, a w dalszej kolejności budowa ulicy głównej [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie narusza prawo. Na wstępie wyjaśnić należy, iż przedmiotem orzekania Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie właściwego organu administracji dotyczące opiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości, nie zaś sam podział tej nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 (ust. 1); zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2); podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3 ha, jest dopuszczalny jedynie w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami (ust. 2a); podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną (ust. 3); zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 (ust. 4); opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 5). Z treści cytowanych wyżej przepisów wynika, że opiniowanie zgodności projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, określone w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma charakteru odrębnego, stanowi natomiast część postępowania podziałowego. Potwierdza to również analiza przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybów dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), z którego wynika, że postępowanie podziałowe prowadzi się na wniosek lub z urzędu. W toku tego postępowania sporządza się wstępny projekt podziału nieruchomości, który zgodnie z art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega opiniowaniu wójta, burmistrza albo prezydenta miasta co do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z akt administracyjnych obu instancji nie wynika, aby zostało wszczęte postępowania administracyjne w przedmiocie podziału działki nr [...] położonej w G., będącej własnością skarżącej. Sąd zwrócił się w związku z powyższym do organu I instancji o podanie, czy w niniejszej sprawie toczy się postępowanie administracyjne w sprawie o podział nieruchomości, a jeżeli tak, to o nadesłanie całości akt administracyjnych tego postępowania. Również z odpowiedzi udzielonej przez organ I instancji nie wynika, aby w niniejszej sprawie toczyło się postępowanie podziałowe. Postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 21 lipca 2004r. w przedmiocie opiniowania podziału nieruchomości zostało wydane na skutek pisma skierowanego przez Zarząd Dróg i Zieleni w G. do Urzędu Miejskiego w G. W ocenie Sądu opinia określona w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być wydana przed wszczęciem postępowania podziałowego. Brak jest zatem podstaw do wydawania postanowienia o opiniowaniu w trybie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadku, gdy nie zostało wszczęte postępowanie podziałowe (por. wyrok NSA z dnia 23 września 1998r., sygn. akt SA/Rz 899/98, OSP 1999/5/106; uchwała NSA z dnia 1 marca 1999r., sygn. akt OPK 1/99, ONSA 1999/3/84; wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2002r., sygn. akt I SA 1400/00, Lex nr 81990). Organy obu instancji nie wyjaśniły powyższej kwestii. W związku z powyższym Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji naruszało art. 7 i 77 kpa, które zobowiązują organy administracji do przestrzegania prawa oraz załatwienia sprawy po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, albowiem uwzględnienie przez organy obu instancji okoliczności, iż nie zostało wszczęte postępowanie podziałowe skutkowałoby wydaniem odmiennych rozstrzygnięć od tych, które zapadły w toku postępowania administracyjnego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy wyjaśni kwestię, czy przed wydaniem postanowienia organu I instancji z dnia 21 lipca 2004r. zostało wszczęte postępowanie o podział działki nr [...] położonej w G. (z czyjego wniosku, czy też z urzędu), a jeżeli tak, z jakich dowodów to wynika. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt I wyroku. Odnośnie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 211 i 212 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.