II SA/Gd 1039/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski, Sędziowie Sędzia WSA Mariola Jaroszewska, Asesor WSA Krzysztof Retyk, Protokolant Katarzyna Gross, po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 marca 2001 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 20 stycznia 2002 r., nr [...]. Decyzją z dnia 20 stycznia 2002r. nr [...] Wójt Gminy [...] działając na podstawie art. 40 ust.1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15 póz. 139 z późn. zm.) odmówił G. S. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie małej elektrowni wodnej na rzece [...] w km 0+150 w m. [...] gm. [...]. W uzasadnieniu organ ustalił, że inwestor G. S. wystąpił z wnioskiem z dnia 05 marca 2001r. do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy małej elektrowni wodnej na rzece [...] w km 0+150 w m. [...] gm. [..]. Wójt Gminy [...] decyzją Nr [...] z dnia 04 września 2001r. znak [....] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] P. S. i M. B. –S.. Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzję uchyliło w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W dniu 19 grudnia 2001r. inwestor zwrócił się z wnioskiem o wszczęcie postępowania w powyższej sprawie. Zdaniem Wójta Gminy [...] proponowana przez inwestora lokalizacja małej elektrowni wodnej na działce nr 327 w m. [...] koliduje z ustaleniami "Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [....]" uchwalonego przez Radę Gminy [....] uchwałą Nr [....] z dnia 29 listopada 1994r. (Dz. Urz. Woj. [....] z 1994r. Kr 33, póz. 235). Terenem przeznaczonym pod usytuowanie elektrowni wodnej we wsi [....] jest terenem oznaczony symbolem planistycznym 9 EE, dla którego obowiązują ustalenia: "projektowana elektrownia wodna. Należy uzyskać opinię administratora cieku oraz uzgodnienie z Zakładem Energetycznym". Teren ten nie obejmuje działki, na której planowana jest budowa wnioskowanej elektrowni. Odwołanie od powyższej decyzji złożył G. S., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu zarzucił, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego, a uzasadnienie prawne oparte zostało na wadliwym zapisie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ I instancji nie ustosunkował się do opinii urbanistycznej wykonanej przez Biuro Urbanistyki i Architektury w [....]. Z opinii tej wynika, że projektowana elektrownia wodna jest odbudową istniejącego od ponad 100 lat młyna wodnego, a adaptacja ruin młyna na elektrownię wodną jest z punktu widzenia planistycznego prawidłowa i naturalna. Obowiązek zagospodarowania ruin po młynie wynika z ustaw o Ochronie Przyrody, Ochronie Zabytków oraz Prawo Budowlane i Prawo Wodne i nie wymaga zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżącego lokalizacja elektrowni wodnej na jazie przy działce nr 342/1 jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, bowiem teren oznaczony symbolem 9 EE przeznaczony planem na taką elektrownię nie przylega do zbiornika wodnego. Ponadto brak jest poniżej istniejącego jazu wydzielonego w ewidencji gruntów koryta odpływu wód do rzeki D. Zaskarżoną decyzją z dnia 7 marca 2001r. Nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 40 ust. l i art. 46a ust. l pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, zapisów "Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [....]" uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu 29 listopada 1994 r. ( Dz. Urz. Woj. Toruńskiego z 1994r. Nr 33, póz. 235) utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Ustalił organ odwoławczy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 15 listopada 2001r. nr [....] uchylającej decyzję [....] z dnia 04 września 2001r. ustalającą na rzecz G. S. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie małej elektrowni wodnej na rzece W. w km 0+150 w m. [....] gm. [....], zarzucił prowadzącemu postępowanie organowi I instancji niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy. Bowiem z załączonego do akt sprawy wypisu i wyrysu z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [....] wynikało, że plan miejscowy przeznacza inny teren pod usytuowanie elektrowni wodnej niż ustalono to w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 20 stycznia 2002r. Nr [...] odmówił G. S. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej inwestycji. Rozpatrując odwołanie G. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie mogą być uwzględnione. Zgodnie z art. 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy jest przepisem gminnym, w oparciu o który to akt normatywny organ administracyjny wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotą rozstrzygnięcia wynikającego z tej decyzji jest warunkowe wyrażenie zgody na zamierzony przez wnioskodawcę sposób zabudowy, jako zgodny z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie SKO zarówno w ustaleniach szczegółowych planu dla wsi [...] jak i na mapie stanowiącej załącznik do tego planu dokonano przeznaczenia określonego terenu pod usytuowanie elektrowni wodnej. Teren ten oznaczony jest symbolem planistycznym 9 EE z opisem: "projektowana elektrownia wodna. Należy uzyskać opinię administratora cieku oraz uzgodnienie z Zakładem Energetycznym". W odniesieniu do wnioskowanej adaptacji ruin dawnego młyna na potrzeby elektrowni wodnej, są one usytuowane poza terenem 9EE, przewidzianym pod elektrownię wodną, po przeciwległej stronie istniejącego zbiornika wodnego zbiornika wodnego, przy starym korycie rzeki [...]. Natomiast obecnie woda odpływa ze zbiornika w okolicy terenu 9EE, który ustaleniami planu miejscowego został przeznaczony na usytuowanie malej elektrowni wodnej. Za nietrafny SKO uznało również zarzut dotyczący wadliwości zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem nawet gdyby lokalizacja elektrowni na działce nr 327 była z punktu widzenia planistycznego prawidłowa i naturalna, to Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie posiada kompetencji aby na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dokonywać weryfikacji ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie art. 46a ust. l pkt ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia sprzecznego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego skutkowałoby nieważnością wydanej w tym zakresie decyzji. Kolegium stwierdziło, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla małej elektrowni wodnej na działce nr 327 będzie wymagało dokonania zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie przepisów wskazanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę na powyższą decyzję wniósł G. S., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu wskazał, że budowa elektrowni wodnej w pasie istniejącego cieku na ruinach dawnego młyna nie wymaga dokonania zmian obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem taką samą funkcję energetyczną, jaką posiadał poprzednio nieistniejący młyn, obecnie posiada planowana elektrownia wodna. Ponadto przy interpretacji ustaleń planu nie wzięto pod uwagę, że zainteresowany wykonał zawarty w nich obowiązek uzyskania pozytywnej opinii administratora cieku, którym jest Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych. Lokalizacja elektrowni wodnej została także pozytywnie uzgodniona przez Agencję Własności Rolnej Skarbu Państwa (właściciel zbiornika wodnego, z którego woda płynęła na stary młyn) oraz Nadleśnictwo [...]. W skardze podniesiono również, że art. 46 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza wydanie decyzji o warunkach zabudowy, dla tego samego terenu więcej, niż jednemu wnioskodawcy. W niniejszej sprawie pojęcia terenu nie można utożsamiać z konkretną działką, ponieważ będzie to większy obszar, przyległy do cieku wodnego, gwarantujący zabezpieczenie odpowiedniego spadu, a więc i przepływu wody gwarantującego, z technicznego punktu widzenia, realizację elektrowni wodnej. Skarżący twierdzi również, że art. 40 ust. 2 ustawy pozwala, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o ile została ona przygotowana przez osobę posiadającą uprawnienia urbanistyczne. Warunek ten został spełniony poprzez opracowanie opinii urbanistycznej, którą wykonało uprawnione w tym zakresie Biuro Urbanistyki i Architektury w [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium lokalizacja inwestycji w sposób sprzeczny z planem miejscowym jest niedopuszczalna, nawet jeżeli istnieją techniczne możliwości jej realizacji, a zainteresowany uzyskał odpowiednie uzgodnienia administratora cieku. Powołany przez skarżącego przepis art. 40 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy przypadku, kiedy brak jest miejscowego planu zagospodarowania, w której to sytuacji, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przygotowuje osoba posiadająca uprawnienia urbanistyczne. W niniejszej sprawie przepis ten nie ma zastosowania, bowiem gmina [....] posiada opracowany, aktualnie obowiązujący w/w plan miejscowy, na podstawie którego orzeka się w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Natomiast przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza prawo. Podkreślić trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie może być jedynie opisana wyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w[...], gdyż granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej. Tym samym zarzut skarżącego, że projektowana elektrownia jest odbudową istniejącego od ponad 100 lat młyna wodnego, a adaptacja ruin młyna na elektrownię wodną jest z punktu widzenia planistycznego prawidłowa i naturalna nie ma znaczenia prawnego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139, ze zm.) w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych. Z kolei art. 43 opisanej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowił, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku braku planu z przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1ustawy. Powyższe przepisy ustawy wskazują, że decydujące znaczenie dla oceny dopuszczalności określonego zamierzenia inwestycyjnego na konkretnym terenie mają ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, który posiada rangę przepisu prawa gminnego, a organ rozstrzygający w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma obowiązek zbadania, czy na terenie objętym wnioskiem może być realizowana zamierzona inwestycja. Jak wynika z akt administracyjnych, dla Gminy [....] sporządzono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (vide: wypis i wyrys w aktach administracyjnych II instancji), zatem orzekanie o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winno nastąpić na podstawie ustaleń tego planu. W konsekwencji właściwy organ administracji nie mógłby odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie byłoby sprzeczne z ustaleniami tego planu. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora, który między innymi określa granice objętego wnioskiem terenu. Skarżący składając wniosek wskazał, że zamierza wykonać małą elektrownię wodną, w miejscu byłego młyna wodnego, na działce nr 327 w miejscowości [....]. Należy stwierdzić, że organy administracyjne rozpatrując powyższą sprawę nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego i prawnego sprawy, co w konsekwencji uniemożliwiło dokonania oceny, czy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne pozostaje w sprzeczności z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Z dołączonej do akt sprawy dokumentacji nie wynika, w jakiej jednostce planistycznej znajduje się działka nr 327, ani jakie postanowienia planu dotyczą tego terenu. Powoływane przez SKO zapisy miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [....] uchwalonego przez Radę Gminy [....] w dniu 29 listopada 1994r. (Dz. Urz. Woj. Toruńskiego z 1994r. Nr 33, póz. 235), znajdujące się w aktach sprawy, obejmują szczegółowy opis danych jednostek planistycznych, lecz wobec braku wskazanych wyżej ustaleń dotyczących terenu wnioskowanej inwestycji nie sposób ocenić jej zgodności z konkretnym zapisem planu. Szczegółowego wyjaśnienia wymagało w niniejszej sprawie, czy zaznaczony przez wnioskodawcę na mapce dołączonej do wniosku obszar pod planowaną inwestycję znajduje się na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem P 9EE przeznaczonym pod usytuowanie elektrowni wodnej we wsi [...], dla którego obowiązują ustalenia: "projektowana elektrownia wodna. Należy uzyskać opinię administratora cieku oraz uzgodnienie z Zakładem Energetycznym", czy też na terenie przeznaczonym dla innych celów. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 kpa mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Niewyjaśnienie przez organ wyżej wskazanych okoliczności w sprawie, dotyczących w szczególności ustalenia położenia działki nr 327 w konkretnej jednostce planistycznej, stanowią takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy ustalić w jakiej jednostce planistycznej znajduje się działka nr 327 oraz jakie postanowienia planu dotyczą tej działki. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ zaskarżona decyzja mająca charakter negatywny z istoty swojej nie podlega wykonaniu.