II SA/Gd 1041/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Kaszubowski (spr.) Sędzia WSA Jolanta Górska Asesor WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2025 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. B. i M. B. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia 1 sierpnia 2024 r. nr WI-I.7840.1.83.2024.TK w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty Kwidzyńskiego z dnia 22 marca 2024 r. nr WA.670.31.2020.2021.2023.II. J. B. i M. B. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku postanowienie Wojewody Pomorskiego w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 14 kwietnia 2020 r. Starosta Kwidzyński (dalej jako: "Starosta", "organ I instancji") zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. W. pozwolenia na budowę budynku nr 2 tuczarni dla 600 sztuk trzody chlewnej oraz dwóch silosów paszowych 12-tonowych w miejscowości G., na działkach nr [...]-[...] obręb G., gmina P. Postanowieniem z dnia 5 października 2020 r. Starosta, po rozpoznaniu wniosku D. O., J. i M. B., M. B.1, Ł. B., J. K., A. P. oraz E. S., wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia 14 kwietnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę. Następnie, postanowieniem z dnia 15 grudnia 2020 r., odmówił wstrzymania własnej ostatecznej decyzji z dnia 14 kwietnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę. Natomiast decyzją z dnia 16 grudnia 2020 r. Starosta odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 14 kwietnia 2020 r. Wojewoda Pomorski (dalej jako: "Wojewoda", "organ odwoławczy"’), po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia 30 marca 2021 r. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponadto, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia 30 marca 2021 r. uchylił w całości decyzję Starosty z dnia 16 grudnia 2020 r. i również przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosków Starosta, postanowieniem z dnia 21 października 2021 r. odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia 14 kwietnia 2020 r., a decyzją z dnia 22 października 2021 r. odmówił uchylenia tego rozstrzygnięcia. Wojewoda, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 3 lutego 2022 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 22 października 2021 r., zaś na skutek rozpoznania zażalenia, postanowieniem z dnia 4 lutego 2022 r. utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia 21 października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 13 lipca 2022 r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 207/22 uchylił postanowienia organu I i II instancji. Zlecając ponowne rozpoznanie sprawy Sąd zobowiązał organy do dokonania prawidłowej oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania w kontekście zaistnienia zgłoszonych przez stronę skarżącą we wniosku podstaw wznowienia postępowania oraz zastrzeżeń formułowanych pod adresem inwestycji. Ponadto, odrębnym wyrokiem z dnia 13 lipca 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 206/22, Sąd uchylił decyzje organu I i II instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania w sprawie, Starosta decyzją z dnia 4 marca 2024 r. odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 14 kwietnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę. Natomiast postanowieniem z dnia 22 marca 2024 r. Starosta odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia 14 kwietnia 2020 r. Wojewoda Pomorski, po rozpoznaniu odwołania J. B. i M. B. (dalej jako: "strony", "skarżący"), decyzją z dnia 31 lipca 2024 r. uchylił decyzję Starosty z dnia 4 marca 2024 r. w części dotyczącej jej rozstrzygnięcia, stwierdził że decyzja Starosty Kwidzyńskiego z dnia 14 kwietnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa i utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie w pozostałym zakresie. Natomiast po rozpoznaniu zażalenia stron, postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2024 r., umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu, przywołując m. in. treść przepisu art. 152 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a.") a także orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowane na jego gruncie, organ odwoławczy wyjaśnił, że badane w niniejszej sprawie postanowienie Starosty z dnia 22 marca 2024 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty z dnia 14 kwietnia 2020 r. zostało wydane po dacia wydania przez organ I instancji decyzji z dnia 4 marca 2024 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Jednakże, z uwagi na wniesienie przez strony odwołania od decyzji z dnia 4 marca 2024 r., rozstrzygnięcie to - na dzień 22 marca 2024 r. - nie było ostateczne, w związku z czym organ I instancji orzekł o odmowie wstrzymania wykonania badanej decyzji. Decyzją z dnia 31 lipca 2024 r. Wojewoda Pomorski uchylił jednak decyzję Starosty z dnia 4 marca 2024 r. w części dotyczącej jej rozstrzygnięcia, stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Starosty Kwidzyńskiego z dnia 14 kwietnia 2020 r. o pozwoleniu na budowę i w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Tym samym decyzja organu odwoławczego zakończyła prowadzone postępowanie wznowieniowe i jest ostateczna. W związku z powyższym, kontrolowane w postępowaniu zażaleniowym postanowienie Starosty z dnia 22 marca 2024 r. utraciło moc, a zatem merytoryczne rozstrzyganie o zasadności odmowy wstrzymania wykonania decyzji Starosty z dnia 14 kwietnia 2020 r. stało się niemożliwe. Z uwagi na fakt, że postępowanie zażaleniowe stało się bezprzedmiotowe Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika zawodowego, wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili rażące naruszenie prawa tj. przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania pomimo braku podstaw przewidzianych w przepisie art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżących przesłanką umorzenia postępowania administracyjnego z urzędu przewidzianą w przepisie art. 105 § 1 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania z jakiejkolwiek przyczyny. W niniejszej sprawie Wojewoda takiej bezprzedmiotowości postępowania nie wykazał. W ocenie skarżących przesłanki takiej nie stanowi zakończenie postępowania wznowieniowego. Skarżący wskazali dodatkowo, że wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 31 lipca 2024 r. Wojewoda Pomorski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację i stanowisko, jak w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Stosownie do treści art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako: P.p.s.a.) rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. Uchylenie decyzji lub postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, odpowiednio mogących mieć lub mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Dokonując zatem, w myśl tych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega postanowienie Wojewody Pomorskiego z 1 sierpnia 2024 r., którym umorzono postępowanie zażaleniowe w sprawie wstrzymania wykonania decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało m. in. na podstawie art. 152 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Na wstępie podkreślić należy, że termin "okoliczności sprawy", wskazany w art. 152 § 1 k.p.a., jest terminem niedookreślonym. Należy przez niego rozumieć dowody przemawiające za przekonaniem, że wstrzymaniu wykonania decyzji ostatecznej najprawdopodobniej towarzyszyć będzie uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W konsekwencji, w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w oparciu o ten przepis. W świetle powyższego, obowiązkiem organu jest dokonanie oceny, czy w sprawie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku postępowania wznowieniowego, przy czym dla wstrzymania wykonania decyzji wystarczające jest wykazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, bez względu na jego stopień. O ewentualnym uchyleniu decyzji zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania wznowieniowego. Interpretacja art. 152 § 1 k.p.a., z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, powinna mieć zarazem charakter ścieśniający. W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Ponadto, organ oceniając zaistnienie przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a. nie musi w tym celu prowadzić postępowania wyjaśniającego na zasadach określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., a więc nie musi podejmować wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wystarczy, że w wyniku dokonania wstępnej oceny uzna, że nie zachodzą okoliczności obligujące go do zastosowania ww. przepisu. Jak wynika z akt sprawy skarżący żądanie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę oparli o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Domagając się uchylenia postanowienia zarzucili organom administracji błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania postanowień polegający na przyjęciu, że w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, iż zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej, co doprowadziło do rażącego naruszenia art. 152 k.p.a. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ I instancji niezasadnie odmówił wstrzymania wykonania decyzji z dnia 14 kwietnia 2020 r., a organ II instancji bezzasadnie umorzył postępowanie zażaleniowe. Przede wszystkim należy podkreślić, że rozstrzygnięcie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej podjęte dzień po wydaniu decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe (decyzja wydana została przez Wojewodę 31 lipca 20204 r., postanowienie – 1 sierpnia 2024 r.) jawi się efekt działania sprzecznego z zasadami zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Akta sprawy wpłynęły do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego 3 kwietnia 2024 r. (dowód: akta administracyjne), co oznacza, że postępowanie zażaleniowe w sprawie trwało od kwietnia do lipca (sierpnia) 2024 r. W tym czasie organ II instancji nie był w stanie rozpoznać zażalenia na odmowę wstrzymania wykonania decyzji i zrobił to dopiero na dzień po zakończeniu postępowania wznowieniowego. W ocenie Sądu oczywistym jest, że kwestia wpadkowa jaką jest zagadnienie wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej objętej postępowaniem wznowieniowym powinna być rozpoznana niezwłocznie (art. 35 § 1 k.p.a.) tak, by strony miały możliwość poddania takiego rozstrzygnięcia weryfikacji. Rozpoznawanie zażalenia na odmowę wstrzymania wykonania decyzji dzień po zakończeniu postępowania podważa istotę tej instytucji procesowej i jawi się jako całkowicie zbędne. W odniesieniu do merytorycznej oceny zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej organom administracji obu instancji umknęła okoliczność, że po uchyleniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2022 r. II SA/Gd 206/22 decyzji organów administracji wydanych w trybie wznowieniowym sprawa "wróciła" do ponownego rozpoznania. Z uwagi na treść art. 153 P.p.s.a. oczywistym jest, że zaistniała podstawa do uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy administracji orzekające w postępowaniu zażaleniowym nie wzięły przy tym pod uwagę, że w przypadku uchylenia decyzji ostatecznej w postępowaniu wznowieniowym wydanie nowej decyzji powinno nastąpić z uwzględnieniem reguł rozstrzygania sprawy administracyjnej. Oznacza to, że wydając nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy organ administracji musi ponownie zbadać wszystkie okoliczności stanu faktycznego oraz ustalić i uwzględnić ewentualne zmiany w stanie prawnym sprawy. Konsekwencją powyższego jest obowiązek wydania nowej decyzji na podstawie aktualnego (obowiązującego w momencie orzekania) stanu prawnego. Skarżący wskazywali, że po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który istotnie ogranicza możliwość lokalizacji tak dużych obiektów inwentarskich. W ocenie Sądu bez uwzględnienia skutków wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Prabutach Nr XXI/140/2020 ocena zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej jest przedwczesna. Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy będą związane oceną prawną wyrażoną przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku i przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w przedmiocie rozstrzygnięcia wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę. Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, albowiem strona skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem, który nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów (art. 210 § 1 P.p.s.a.). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.