II SA/Gd 1043/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie : Sędzia WSA Barbara Skrzycka-Pilch Sędzia WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant: Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 5 października 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2005 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 27 kwietnia 2005 r., nr [...], 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. M. kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta decyzją z dnia 27 kwietnia 2005 r. po rozpatrzeniu wniosku K. M. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na dobudowie stalowego komina dymowego od strony południowej budynku mieszkalnego przy ul. D. (działka nr [...]) w G. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał na przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 60 ust. 4 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.). Podstawą faktyczną decyzji było ustalenie przez organ na podstawie sporządzonej w toku sprawy analizy, iż umieszczenie na elewacji budynku stalowego komina spowodowałoby degradację architektury istniejącego obiektu oraz zakłócenie ładu przestrzennego jednorodnego zespołu urbanistycznego osiedla domów wielorodzinnych usytuowanych w kwartale ulic W., K., G., w dzielnicy O. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. M. żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania bądź uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji i wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnej z wnioskiem. W uzasadnieniu wskazano, iż zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, albowiem przedsięwzięcie polegające na przymocowaniu do ściany budynku stalowej rury ani nie zmienia zagospodarowania terenu, ani nie zmienia sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Stąd w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla takiego zamierzenia budowlanego. W przypadku uznania jednakże, iż dobudowa stalowego komina do ściany budynku wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy to, w ocenie skarżącego, decyzja organu I instancji powinna zostać uchylona jako bezzasadna. Organ I instancji ustalając bowiem, iż planowane przedsięwzięcie spowoduje degradację istniejącego obiektu i naruszy ład architektoniczny istniejącego zespołu budynków nie uwzględnił, że budynek na którym ma być umieszczony komin nie jest objęty ochroną konserwatora zabytków, ma niewielkie gabaryty i ma zostać umieszczony na ścianie budynku ( pokrytej winoroślą maskującą komin ) od strony południowej tj. od strony ogrodu, a ponadto może zostać pomalowany w kolorze elewacji, co uczyni go niewidocznym. Wskazano także, iż projektowana przez wnioskodawcę inwestycja służyć będzie radykalnej poprawie jego warunków mieszkaniowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25 października 2005 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, iż stosownie do treści art. 59 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Natomiast w myśl art. 50 ust. 2 tej ustawy nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji roboty budowlane: polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Mając na uwadze powyższe przepisy Kolegium uznało, iż zamiar inwestycyjny polegający na umieszczeniu na zewnętrznej ścianie budynku komina dymowego ze stali o kształcie rury i wymiarach: długość 5 m, średnica 180 mm, spowoduje zmianę formy architektonicznej budynku. Zatem wymagane jest dla takiej inwestycji uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy nie podzielił również pozostałych zarzutów odwołania. Wyjaśnił, iż wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust.1 cytowanej ustawy. Ze sporządzonej w toku sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika natomiast, iż inwestycja polegająca na budowie zewnętrznego stalowego komina spowodowałaby degradację architektury istniejącego obiektu oraz zakłócenie ładu przestrzennego jednorodnego zespołu urbanistycznego osiedla domów wielorodzinnych usytuowanych w kwartale ulic W., D., K., G. w dzielnicy O. Wskazano ponadto, iż w aktach sprawy znajduje się informacja Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków UM wskazująca na fakt, iż przedmiotowy budynek znajduje się przy granicy wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego S. wraz z P., a sam budynek figuruje w ewidencji Miejskiego Konserwatora Zabytków w zakresie ochrony bryły i detalu obiektu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł K. M. żądając stwierdzenia nieważności wydanych w sprawie decyzji, bądź ich uchylenia. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z powyższego wynika, iż sąd administracyjny może uwzględnić skargę z powodów innych niż w niej przedstawione. Skarga jest zasadna, albowiem decyzje organów w niniejszej sprawie zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 10 i 81 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 10 kpa stanowi: § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. § 2. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. § 3. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. W niniejszej sprawie po złożeniu przez skarżącego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ pierwszej instancji sporządził tzw. analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Pełny tekst opracowanej analizy znajduje się w aktach organu ( k. 25-26 ). O jej sporządzeniu organ nie zawiadomił skarżącego. Wynik analizy został mu doręczony w formie załącznika do decyzji i dopiero z treści wydanej decyzji skarżący dowiedział się o fakcie sporządzenia w toku postępowania przedmiotowej analizy i zawartych w niej wnioskach. W ocenie Sądu takie działanie organu I instancji naruszyło prawo skarżącego zagwarantowane w art. 10 kpa do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Należy wskazać, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest sporządzana przez organ w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ) wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ). Przepisy wskazanego rozporządzenia szczegółowo określają sposób opracowania analizy, wielkość przyjętego do analizy obszaru, sposób wyznaczenia jego granic, a także wyjaśniają co należy rozumieć jako funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu, cechę zabudowy i zagospodarowania, obszar analizowany...itd ( § 2 - § 8 ). Analiza sporządzana jest w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jej treść przesądza o treści rozstrzygnięcia w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Analiza sporządzona w toku postępowania administracyjnego jest dowodem w sprawie mającym decydujący wpływ na wynik sprawy i treść decyzji. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, iż prawidłowość sporządzonej analizy pod kątem jej zgodności z przepisami rozporządzenia, jak również wnioski z niej wynikające powinny, stosownie do przepisu art. 80 kpa, podlegać ocenie organu w wydanej decyzji. Również strona przed wydaniem decyzji powinna być zawiadomiona przez organ o fakcie opracowania analizy tak aby mogła mieć możliwość przedstawienia w tym względzie swojego stanowiska. Przepis art. 10 kpa obliguje bowiem organ do umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Okoliczność, iż wynik analizy w formie opisowej i graficznej jest stosownie do § 9 w/w rozporządzenia załącznikiem do wydanej decyzji nie zwalnia organu z obowiązku wynikającego z art. 10 kpa, ani nie konwaliduje naruszenia tego przepisu w postępowaniu odwoławczym. Wskutek bowiem nieprawidłowego działania organu I instancji strona traci prawo do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez organy administracji. Dopiero bowiem z treści decyzji strona może wysnuć wniosek, iż organ przeprowadził dowód, który stał się podstawą rozstrzygnięcia. Przepis art. 10 kpa wyraźnie stanowi, iż ten obowiązek organu tj. umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów następuje przed wydaniem decyzji. Jest to o tyle istotne, iż strona w toku postępowania przed organem I instancji może kwestionować prawidłowość sporządzonej analizy, jej wnioski, zgłosić inne dowody w sprawie, a w konsekwencji wykazać jej nieprawidłowość. Stanowisko strony i zgłoszone dowody mogą wpłynąć na treść analizy, spowodować konieczność jej uzupełnienia, a niekiedy nawet zmiany. Dopiero ostateczna analiza, co do której organ przesądzi zgodnie z przepisem art. 80 kpa udowodnienie okoliczności wynikających z art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może być podstawą wydanej decyzji. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 81 kpa okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną tylko wówczas gdy strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 kpa. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się w toku postępowania przed organem pierwszej instancji do przeprowadzonego dowodu. Organ wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 10 kpa nie zawiadomił skarżącego o sporządzonym dokumencie, czym uniemożliwił mu prawo do wypowiedzenia się co do tego dowodu. Strona ma natomiast prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. "Jest to prawo strony do wypowiedzenia "ostatniego słowa" w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu ( określonego wyznaczonym stronie terminem ) złożenia powyższego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie – uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 kpa". ( W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 1983, s. 94 ). Wobec tego, iż w niniejszej sprawie skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonego dowodu ( analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) dowód ten nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia, gdyż okoliczności faktyczne sprawy nie mogły być stosownie do art. 81 kpa uznane przez organy za udowodnione. Z tych względów nie zachodzi również konieczność merytorycznego odniesienia się do zarzutów skargi. Organ obligowany jest bowiem ponownie rozpoznać wniosek skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem treści art. 10 § 1 i art. 81 kpa. Mając na względzie wskazane uchybienia i uznając, że ze względu na swój charakter mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy – Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił wydane w sprawie decyzje. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.